黃風(fēng)：美國在中國的逃犯不少于中國在美國的逃犯

2013年9月27日至28日，中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組（JLG）反腐敗工作組第八次會議召開。隨后，中央紀委副書記、監(jiān)察部部長黃樹賢在京會見了前來參加此次會議的美方代表團。

黃樹賢指出，自2005年以來，兩國在JLG框架下的反腐敗合作取得了積極進展和成效，這一合作機制的建立健全，為兩國反腐敗職能部門開展經(jīng)驗交流、信息溝通和個案合作提供了一個有效、穩(wěn)定的渠道，成為中美執(zhí)法合作的亮點。

JLG1998年5月成立。2000年6月，《中美司法協(xié)助協(xié)定》簽訂。在隨后的6年中，中美兩國在刑事司法協(xié)助和合作領(lǐng)域的合作迅速推進，建立起比較密切的協(xié)作關(guān)系，在相互協(xié)助調(diào)查取證、追繳被非法轉(zhuǎn)移的犯罪所得、相互通報有關(guān)犯罪情報和對逃犯的監(jiān)控及緝捕等方面成果頗多。

但是在中美刑事司法合作領(lǐng)域也存在著一些法律上的困難和障礙，影響著兩國在打擊犯罪、實現(xiàn)公正司法方面共同利益的實現(xiàn)。其中最大的法律障礙之一是兩國尚未締結(jié)雙邊引渡條約。

為了盡量彌補這一缺憾，中美兩國主管部門努力探索一些替代措施，以解決逃犯遣返問題。例如，采用遣返非法移民的方式將逃犯遞解出境，或采用異地追訴的方式，以觸犯美國法律（如洗錢、欺詐、違反移民法罪行等）的罪名在當(dāng)?shù)貙μ臃柑崞鹦淌略V訟等等。開平案的主要犯罪人余振東就是通過這樣的替代措施被遣返回國的。但是替代措施仍不足以使中美雙方執(zhí)法合作的通道暢通無阻。

全局來看，中美之間開展執(zhí)法合作成效如何，發(fā)展趨勢又會怎樣？本刊記者就上述問題專訪了北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院國際刑法研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師黃風(fēng)。

黃風(fēng)曾任司法部司法協(xié)助外事司正司級巡視員，高級顧問，參加過40余項我國與外國雙邊司法協(xié)助條約、引渡條約、被判刑人移管條約和多邊國際公約的談判及有關(guān)文本的準備工作。2007年8月他作為中國專家組的特邀顧問，曾赴美參加中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組專家組會議。

司法協(xié)助和執(zhí)法合作

《瞭望東方周刊》：JLG的成員組成以及工作機制是怎樣的？

黃風(fēng)：JLG各方都會指定一個首席聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)聯(lián)合執(zhí)法方面的協(xié)調(diào)工作。聯(lián)絡(luò)員在中方是外交部條約法律司司長，美方有兩名首席聯(lián)絡(luò)員，一名由美國國務(wù)院指定，另一名由美國司法部指定。

執(zhí)法合作涉及面廣。從中方來講，涉及最高法院、最高檢察院、公安部、司法部、海關(guān)、監(jiān)察部、外交部。美方主要涉及司法部，包括隸屬于司法部的FBI，另外還有國土安全部、禁毒署，煙酒火器爆炸物管理局，首席聯(lián)絡(luò)員就是協(xié)調(diào)這幾家執(zhí)法機關(guān)進行對口合作、商談等。

這個機制每年都應(yīng)該有一次專家組會議，還有一些分小組會議，比如司法協(xié)助小組。還有就是知識產(chǎn)權(quán)方面的會議，由最高法牽頭，反腐敗方面則是監(jiān)察部牽頭。一般在JLG開會時這些分小組也開會，有時候分小組自己也可就重要問題組織開會。比如監(jiān)察部，在反腐敗問題上也和美國的司法部等一些執(zhí)法機關(guān)有比較密切的聯(lián)系，可以直接針對一些案件磋商。

成員不是固定的，由各單位自己指定。分小組的單位成員是相對固定的。

《瞭望東方周刊》：JLG對中美之間的刑事司法合作起到了什么作用？

黃風(fēng)：這是一個協(xié)調(diào)機制，其主要作用是協(xié)調(diào)、溝通和磋商。

現(xiàn)在中美之間比較重要的合作是刑事司法協(xié)助，即根據(jù)兩國政府簽訂的刑事司法協(xié)助協(xié)定開展的合作，這個協(xié)定有著明確的程序性和條件性規(guī)定，完全針對具體的案件來運作。

另一個就是中美之間的執(zhí)法合作，主要是公安部和FBI之間的合作，更為日常。

上述兩種合作比較持續(xù)、穩(wěn)定、具體，比如中美分別在各自使館里派駐了警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，職責(zé)就是針對具體案件開展聯(lián)系和磋商。

執(zhí)法合作主要涉及的領(lǐng)域包括反恐、反洗錢、知識產(chǎn)權(quán)保護、網(wǎng)絡(luò)犯罪、走私、販毒、反腐敗等。這幾年涉及案件較多、關(guān)注度較高的是反腐敗和知識產(chǎn)權(quán)保護。

合作內(nèi)容方面，第一部分是針對人，一方的犯罪嫌疑人逃到另一方，我們叫追逃，把外逃罪犯遣返。

第二部分是針對物，把非法轉(zhuǎn)移到對方境內(nèi)的財物凍結(jié)、扣押，然后返還。

第三部分是調(diào)查取證，例如，在余振東案件中，無論是在美國對他提起刑事訴訟還是中國對他進行審判，都需要雙方調(diào)查取證的合作。中國需要美國提供其轉(zhuǎn)移資金、偽造身份取得移民身份的證據(jù)材料；美國需要中國提供相關(guān)材料，尤其是他從開平支行竊取資金的罪證。

中美之間聯(lián)合執(zhí)法的成果是有的，但是很難說成果是JLG取得的，大部分都是在兩國直接的司法協(xié)助和執(zhí)法合作進程中取得的。

追逃效果較差，追贓有一定成效

《瞭望東方周刊》：合作成果如何？

黃風(fēng)：看兩國合作效果，要從三方面評價。

首先是追逃，這是三大部分里相對效果差的一部分，現(xiàn)在中國重大案件逃犯在美國的比較多，美國是中國一些經(jīng)濟犯罪分子、腐敗犯罪分子非?？粗氐囊粋€外逃目的地，中美開展執(zhí)法合作這么多年，至今美國都沒有向中國引渡過一名逃犯。有一些遣返，是通過替代措施實現(xiàn)的。

因為中美到現(xiàn)在沒有締結(jié)雙邊引渡條約，所以導(dǎo)致追逃效果差。

第二部分，追贓，這一部分近幾年取得了一些成果，美國幫我們凍結(jié)扣押了幾個逃犯轉(zhuǎn)移到美國的所有資產(chǎn)，余振東在舊金山兩家美國銀行存的355萬美元，全額返還給中國。但是追贓有時候比追逃還困難。

第三部分，調(diào)查取證，中美兩國在合作方面比較暢通，而且成果也較多。特別是反恐、打擊腐敗犯罪、知識產(chǎn)權(quán)犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪等方面，兩國通過調(diào)查取證為雙方的刑事訴訟提供協(xié)助，基本上形成了一種常態(tài)化的合作關(guān)系。

《瞭望東方周刊》：“追贓比追逃還困難”，怎么解釋？

黃風(fēng)：實際的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移并不像電視劇里演的那樣拎個密碼箱出國，現(xiàn)在都是通過地下錢莊等洗錢手段轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的。洗錢最簡單的做法就是從一個銀行提現(xiàn)再秘密存入其他銀行，只要提現(xiàn)，資金轉(zhuǎn)移鏈條就斷了。

從中國向外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)最普遍的做法就是洗錢，把資產(chǎn)去向和相關(guān)上游犯罪（貪污賄賂犯罪）的事實都掩蓋了。要對資產(chǎn)采取措施，就要證明是非法所得，而洗錢造成了調(diào)查取證的困難。

每個國家對財產(chǎn)權(quán)的保護都非常嚴格，對財產(chǎn)的凍結(jié)、扣押必須嚴格遵守法律規(guī)定。如果我們不能提供足夠的證據(jù)材料，對方就不會合作。我國刑事沒收制度與許多國家的法律制度不太一樣，這也使一些國家不接受我國的司法裁決。此外，每個國家談到經(jīng)濟利益都會比較謹慎。

締結(jié)引渡條約主要障礙是美國國會

《瞭望東方周刊》：美國現(xiàn)在已經(jīng)和100多個國家締結(jié)了雙邊引渡條約，卻沒有和中國締結(jié)引渡條約。這里面的主要障礙是什么？

黃風(fēng)：主要障礙來自于美國國會，美國國會有一種成見，對中國刑事法制不信任。國會的一些人受以往的輿論和政治偏見的影響，對中國法制和人權(quán)保護制度缺乏了解。

JLG開專家會議時美國國會人員不參加，在這個問題上，美國政府的官員也都無能為力。從中國方面講，就需要我們更多地宣傳自己法制的進步和人權(quán)保護方面的進步，以消除成見。

這幾年我們的執(zhí)法機關(guān)摸索出了一套替代措施，有很多成功的例子。比如賴昌星案使用的移民法遣返方式，針對鄧心志、李東哲等人的勸返方式，以及針對余振東和“二許”的異地追訴方式。

《瞭望東方周刊》：替代措施有哪些局限性？

黃風(fēng)：替代措施完全是由對方根據(jù)自己的國內(nèi)法自由裁量。替代措施中用得最多的是移民法遣返，即把罪犯作為非法移民遣返。但被遣返者會打著保護人權(quán)的名義提出異議，美國移民法庭特別重視人權(quán)保護問題。

另外，遣返非法移民和引渡不一樣，引渡是把逃犯送到對其進行刑事追訴的國家，移民法的遣返只要驅(qū)逐出境就完成任務(wù)了，而且美國的移民法允許被驅(qū)逐出境的人選擇出境后前往的地點，如果這個人不配合，就不能實現(xiàn)對他的刑事追訴。

中國方面實際上沒有問題，因為中國的引渡法規(guī)定在沒有條約的情況下，只要是遵循相關(guān)原則就可以引渡，但是美國方面要引渡必須依據(jù)條約。

現(xiàn)在和美國締結(jié)引渡條約的主要障礙就在美國國會。其實，美國政府也感覺到有加強追逃方面合作的需要，他們也想締結(jié)中美雙邊引渡條約---美國在中國的逃犯，數(shù)量上并不少于中國在美國的逃犯。

“旁門左道”給合作帶來陰影

《瞭望東方周刊》：你在2007年8月曾作為中國專家組的特邀顧問赴美參加JLG專家組會議，就你觀察，這些年來，美國方面向中國尋求執(zhí)法合作的需求是否有增加趨勢？

黃風(fēng)：現(xiàn)在中美合作是互有需要。司法部主管中美刑事司法協(xié)助和公安部主管執(zhí)法合作的工作人員都有統(tǒng)計，近年來，美國提出的司法協(xié)助請求和執(zhí)法合作請求，在數(shù)量上都超過了中方提出的請求。所以中美合作是對兩國發(fā)展都有利，符合兩國利益。

開會只是推動，要真正取得成果，還得建立一種常態(tài)化、法制化的聯(lián)系途徑和合作程序。

中美之間司法協(xié)助和執(zhí)法合作，一開始是美國比較強調(diào)采用法律規(guī)定的程序和規(guī)則來進行，現(xiàn)在中國更強調(diào)這一點，因為有些事實已經(jīng)給雙方合作蒙上了陰影。

《瞭望東方周刊》：“陰影”指的是？

黃風(fēng)：比如為了引渡中國公民，美國經(jīng)常會采取誘捕的方式，設(shè)一個圈套，把中國公民引誘到外國某處將其拘捕，再從這個國家引渡到美國。這幾年發(fā)生了類似案件。

美國制造這種引渡陷阱，受到損害的將是中國的國家主權(quán)、中國公民的基本自由權(quán)和中美兩國司法合作的發(fā)展前景。

從某種意義來講，這種做法是對中國一些禁止性法律規(guī)定的規(guī)避，如果把這種做法常態(tài)化，也不利于兩國建立一種穩(wěn)定的引渡合作關(guān)系。

美國經(jīng)常通過誘捕，甚至通過綁架、在境外擊斃的方式緝捕犯罪分子，這些方式都是違反國際法和有關(guān)國家的國內(nèi)法的，對國際刑事合作會造成很重大的影響。

國際間的執(zhí)法合作如果不能實現(xiàn)常態(tài)化和法制化，老是靠一些旁門左道，對于兩國建立互相信任的合作關(guān)系會產(chǎn)生不良影響。

《瞭望東方周刊》：中美之間的執(zhí)法合作與其他國家相比，效果是最顯著的嗎？未來中美執(zhí)法合作會突破法律上的障礙嗎？

黃風(fēng)：刑事合作的三個領(lǐng)域，在追逃問題上中美之間合作較差，而后兩個領(lǐng)域合作比較密切。從某種意義上講，不亞于美國與其盟國的刑事合作關(guān)系。

我國和36個國家締結(jié)了雙邊引渡條約，其中主要是我們周邊的國家。這幾年我們也和歐盟的一些國家以及西方發(fā)達國家，如法國、意大利、西班牙、葡萄牙和澳大利亞，締結(jié)了引渡條約。

在國際執(zhí)法合作方面，中方努力實現(xiàn)常態(tài)化和法制化，現(xiàn)在的辦案效率和數(shù)量都有很大提高。

中美之間執(zhí)法合作要想取得根本性的進步，我個人覺得還需要在引渡問題上實現(xiàn)突破。