城市為什么“唯GDP”

眼下城市發(fā)展目標(biāo)正出現(xiàn)一個(gè)變化：越來越多的城市（包括北京、上海等），調(diào)低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。與此同時(shí)，這些城市更加突出了其他目標(biāo)，如生態(tài)環(huán)境、社會(huì)民生。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一個(gè)中心到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)方面目標(biāo)的多點(diǎn)平衡，這是一個(gè)可喜的、積極的變化。

唯GDP論英雄的城市發(fā)展，其實(shí)也是一個(gè)漸進(jìn)演化的過程。

新中國(guó)成立后有一段時(shí)期，城市發(fā)展的主要目標(biāo)是為了鞏固新生的政權(quán)，突出城市的政治功能。改革開放之初，將城市建設(shè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)確立為中心，顯然是對(duì)前期方略的校正。

但有趣的是，我國(guó)城市的設(shè)立，設(shè)置了相關(guān)的經(jīng)濟(jì)門檻。

1986年4月，國(guó)務(wù)院46號(hào)文件批準(zhǔn)了民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》，分別對(duì)撤鎮(zhèn)設(shè)市和撤縣設(shè)市規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)。鎮(zhèn)改市的基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)是非農(nóng)業(yè)人口6萬以上，年國(guó)民生產(chǎn)總值2億元以上，已成為該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心；縣改市的基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)于總?cè)丝?0萬以上的縣，要求“縣政府駐地的非農(nóng)業(yè)人口在10萬以上，常住人口中農(nóng)業(yè)人口不超過40%，年國(guó)民生產(chǎn)總值要在3億元以上”，對(duì)于總?cè)丝?0萬以上的縣，要求“縣政府駐地的非農(nóng)業(yè)人口在12萬以上、常住人口中農(nóng)業(yè)人口不超過40%，年國(guó)民生產(chǎn)總值要在4億元以上”。

我國(guó)現(xiàn)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)是1993年頒布的，對(duì)于整縣設(shè)市和撤鎮(zhèn)設(shè)市，均對(duì)其中的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作出了定量規(guī)定。如對(duì)縣改市的標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、第三產(chǎn)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重、地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入總值等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)。以人口密度大于400人/km2的縣為例，要求國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到10億元，地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入達(dá)到6000萬元。

沒有一定數(shù)量的GDP，就成不了城市。沒有GDP的高數(shù)量、高增速，城市等級(jí)要從低到高---例如從縣級(jí)市上升到地級(jí)市---也完全不可行。如此，一些地方為了設(shè)市，必須把GDP擺在首位；為了在城市行政等級(jí)中占據(jù)更重要的位置，也必須把GDP擺在首位。

1988年和1995年，中共中央組織部先后下發(fā)了縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核和工作實(shí)績(jī)考核兩個(gè)文件，其中也都十分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，尤其是經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)指標(biāo)的考核。

城市發(fā)展高度重視GDP完全沒有問題，但是后來一步一步搞成了唯GDP論，這就塑造了GDP導(dǎo)向的城市發(fā)展模式。城市政府官員的選擇必然就是想方設(shè)法把經(jīng)濟(jì)拉上去。

普遍采用的辦法是通過建設(shè)用地外延式擴(kuò)張，因?yàn)檫@種辦法最直接、最有效。1998至2008年這十年間，全國(guó)非農(nóng)GDP增長(zhǎng)率達(dá)到年均9.12個(gè)百分點(diǎn)，起關(guān)鍵作用的是建設(shè)用地面積擴(kuò)張了7.46%，其中包含了大量的新區(qū)建設(shè)。

由于工業(yè)能夠帶來GDP以及相連帶的財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，所以城市普遍性地依賴工業(yè)投資而不是依靠服務(wù)業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。依據(jù)我國(guó)稅制，工業(yè)企業(yè)主要產(chǎn)生增值稅，而服務(wù)業(yè)主要產(chǎn)生營(yíng)業(yè)稅。增值稅比營(yíng)業(yè)稅更易擴(kuò)大稅基，更容易帶來GDP增長(zhǎng)。

另外，大城市依靠行政資源的壟斷來保持GDP的快速增長(zhǎng)。例如，在土地資源分配上，西部某個(gè)省會(huì)城市用了全省1/3的土地指標(biāo)；中部某個(gè)省96%的用地是縣級(jí)以上及省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)僅占4%。

更嚴(yán)重的是，有不少城市為了創(chuàng)造眼下看得見的GDP，不惜損害生態(tài)環(huán)境，或者放松生態(tài)治理的標(biāo)準(zhǔn)。媒體屢屢曝光有些城市引進(jìn)有污染的設(shè)備與產(chǎn)業(yè)，只要金山銀山、不要綠水青山，根源正是如此。

從高度追求GDP，演變成部分城市的唯GDP論，帶來了許多經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題、生態(tài)問題。因此，改變以往以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)導(dǎo)向的城鎮(zhèn)發(fā)展，代之以經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)美好、社會(huì)和諧等綜合目標(biāo)引導(dǎo)的城市發(fā)展，是我國(guó)城市必須作出的抉擇。