厲以寧：土地確權(quán)啟動(dòng)新一輪農(nóng)村改革

土地確權(quán)是當(dāng)前中國新一輪農(nóng)村改革的開始。為了說明這一重大改革的深遠(yuǎn)意義，我們從中國的城鄉(xiāng)二元體制談起。

城鄉(xiāng)二元體制的歷史由來及弊端

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不同于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古就有。

以北宋南宋交替時(shí)期為例，當(dāng)時(shí)，華北被金兵攻占，黃河流域的居民南遷，南遷是自由的，并沒有城市居民只準(zhǔn)遷入南方城市、鄉(xiāng)村居民只準(zhǔn)遷入南方鄉(xiāng)村的限制。又如，清朝中葉以后東北開禁了，山東人移居?xùn)|北，山東的鄉(xiāng)村居民可以在東北的城鎮(zhèn)做學(xué)徒和店員、務(wù)工、開店、辦作坊、購房建房，山東的城市居民可以在東北的鄉(xiāng)村租地、種地、買地、購房建房；他們?cè)跂|北城鄉(xiāng)之間可以自由遷移，不受戶籍限制。

這種情況一直維持到20世紀(jì)50年代前期。然而，從20世紀(jì)50年代后期起，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制形成了，城鄉(xiāng)也就被割裂開來了。從那時(shí)開始，城市和農(nóng)村都成為封閉性的單位，生產(chǎn)要素的流動(dòng)受到了十分嚴(yán)格的限制。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市居民和農(nóng)民的權(quán)利是不平等的，機(jī)會(huì)也是不平等的。在某種意義上，農(nóng)民處于“二等公民”的位置。

城鄉(xiāng)二元體制的確立對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的存在和延續(xù)起著重要作用?？梢远笠卣f，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)際上有兩大支柱：一是政企不分、產(chǎn)權(quán)界限不清晰的國有企業(yè)體制；二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)二元體制。這兩大支柱支撐著整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)。換言之，限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)，意味著把廣大農(nóng)民束縛在土地上，禁錮在居住地，只有這樣，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制才能鞏固，才能運(yùn)轉(zhuǎn)。

中國的經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村家庭承包制的推行開始的。農(nóng)村家庭承包制調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外出務(wù)工創(chuàng)造了條件，在當(dāng)時(shí)，為推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)體制改革起到了不可低估的作用。但實(shí)行農(nóng)村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式（人民公社制度），而沒有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實(shí)，城鄉(xiāng)依舊隔絕，兩種戶籍制度仍然并存。而從1984年黨的十二屆三中全會(huì)以后，改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國有企業(yè)的體制改革成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。這顯然是非常重要的改革部署，但相對(duì)而言，農(nóng)村的改革卻被忽視了。

什么時(shí)候又關(guān)注農(nóng)村的進(jìn)一步改革？什么時(shí)候開始對(duì)始終未被觸動(dòng)的城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)行新一輪的改革？應(yīng)當(dāng)說，是在進(jìn)入21世紀(jì)以后。集體林權(quán)制度的改革在這方面起到了重要的示范作用。集體林權(quán)制度改革，也就是集體林權(quán)落實(shí)到戶，曾被稱為“新世紀(jì)改革的第一聲春雷”，絕無夸張之意，而是符合中國經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)際狀況的。

集體林權(quán)落實(shí)到戶，林權(quán)證發(fā)到林農(nóng)手中，這就是“土地確權(quán)”。從此，林農(nóng)有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，有了財(cái)產(chǎn)性收入，林權(quán)可以抵押，林區(qū)經(jīng)濟(jì)活了，集體林地的面貌變了。這就是改革和發(fā)展的動(dòng)力源泉。

實(shí)踐給理論界出了一個(gè)題目：集體林地可以這樣改革，為什么集體農(nóng)田不能這么做？在廣大農(nóng)村中，林農(nóng)只是少數(shù)，大多數(shù)農(nóng)民是農(nóng)田的耕種者、生產(chǎn)經(jīng)營者，在土地確權(quán)之后，他們不是同樣會(huì)迸發(fā)出極大的積極性嗎？農(nóng)村面貌的真正變化，不能只靠林農(nóng)，而必須靠農(nóng)田的承包戶。只有農(nóng)田承包戶都經(jīng)過土地確權(quán)，才能成為真正的市場(chǎng)主體，中國才能成為一個(gè)富裕的、強(qiáng)盛的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。

土地確權(quán)與農(nóng)民權(quán)益

據(jù)全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)調(diào)研組在浙江、重慶、河南、山東、四川等省市的調(diào)查資料可以看出，農(nóng)民之所以熱烈擁護(hù)土地確權(quán)工作的開展，首先是認(rèn)定土地確權(quán)之后可以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

要知道，在土地集體所有的名義下，農(nóng)民承包的土地和宅基地以及宅基地上的房屋，不管是祖輩留下的舊房屋，還是近些年來農(nóng)民自己花錢新建或擴(kuò)建的房屋，都不被承認(rèn)是自有的房屋，更不必說自己多年勞動(dòng)而使土地已經(jīng)日益肥沃的承包農(nóng)田了。政府和大企業(yè)如果決定占地拆房，農(nóng)田承包戶只得聽從安排，讓出承包地和宅基地，眼睜睜地看著宅基地上的老房新房一起被拆毀。而農(nóng)民所得到的補(bǔ)償費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。各地幾乎都有農(nóng)民抗占地、圈地和強(qiáng)拆民居的事件發(fā)生。

農(nóng)民的權(quán)益既得不到尊重，更談不到合理的、充分的補(bǔ)償。要知道，農(nóng)民失去土地和房屋，不僅意味著他們失去了生活資料，而且意味著他們失去了賴以取得收入的生產(chǎn)資料和謀生之路。他們得到的不充分的補(bǔ)償，只夠眼下生活所需，以后怎么辦？他們連想都不敢想。農(nóng)民失去了土地和房屋，這正是歷朝歷代統(tǒng)治當(dāng)局最擔(dān)心發(fā)生社會(huì)動(dòng)蕩的源頭，然而這些情況本來是可以避免的。土地確權(quán)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障有意義，從這個(gè)角度分析，無論怎樣高估都不算過分。

當(dāng)然，土地和其他生產(chǎn)資料（如機(jī)器設(shè)備、工具、牲畜、運(yùn)輸車輛等）不同，其他生產(chǎn)資料可以由所有者自由出售，售給需要該種生產(chǎn)資料的人，但土地卻不一定能如此出售。這主要是因?yàn)樵谝恍﹪液偷貐^(qū)，土地供給有限，土地的使用狀況受到法律的限制，什么樣的土地只能轉(zhuǎn)讓給什么樣的買主、買主把購入的土地做什么用，都有嚴(yán)格的規(guī)定，不得違背。這是土地交易中必須遵守的。

我們?cè)谌毡究疾鞎r(shí)，對(duì)這種情況做過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)日本對(duì)土地的交易有詳細(xì)的規(guī)定，日本的城市居民和企業(yè)法人可以租賃農(nóng)民土地，但不能購買農(nóng)村的土地，而且租賃的土地不能改變土地的用途，如不能撂荒、不能建房、不能設(shè)廠等。如果租賃的土地是糧田，那就只允許繼續(xù)種糧。違者要追究法律責(zé)任，這就是明確的限制。

這種規(guī)定在日本專家看來是人人都應(yīng)遵守的。為什么這樣？這是日本地少人多，為維持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定所必需的。

中國目前所進(jìn)行的土地確權(quán)，也以不改變土地使用方向?yàn)闇?zhǔn)則，目的是不讓本來有限的耕地和建設(shè)用地改作他用。

因此，農(nóng)村的土地確權(quán)對(duì)中國農(nóng)民來說，最重要的是：在保證農(nóng)業(yè)用地（耕地和建設(shè)用地）使用方向不變的前提下，使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到保障，不至于被政府或在政府同意下的企業(yè)單位低價(jià)圈占土地和拆毀農(nóng)家住房而得不到合理的補(bǔ)償。

土地確權(quán)后，農(nóng)民應(yīng)具有三權(quán)三證。三權(quán)是：農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地的使用權(quán)、農(nóng)民在宅基地之上自建住房的房產(chǎn)權(quán)；三證是：農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)證、農(nóng)民宅基地使用權(quán)證、農(nóng)民在宅基地之上自建住房的房產(chǎn)證。農(nóng)民的三權(quán)三證是受到法律保護(hù)的。

為什么農(nóng)民會(huì)成為“失地農(nóng)民”？為什么農(nóng)民會(huì)成為“無業(yè)者”？為什么農(nóng)民會(huì)成為無房可住的流浪者或寄人籬下者？這與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益沒有得到法律的有效保護(hù)有關(guān)。土地確權(quán)后，農(nóng)民的三權(quán)三證得到了保障，任何人或單位都不得隨意侵占農(nóng)民的承包地、宅基地和宅基地上的房屋。

如果要征用農(nóng)民的土地或拆遷農(nóng)民的房屋，必須嚴(yán)格按照法定程序行事，需要以農(nóng)民作為一方，政府或政府同意下的企事業(yè)單位作為另一方的雙方協(xié)商，按雙方同意的價(jià)格成交，以合同為據(jù)。這樣，農(nóng)民心里就踏實(shí)了，因?yàn)樗麄兊臋?quán)益得到了維護(hù)。

土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)

近些年，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)在中國廣大農(nóng)村逐漸推廣，或轉(zhuǎn)包，或租賃，或委托經(jīng)營，或土地折股加入農(nóng)民專業(yè)合作社、工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等等。外地務(wù)工、開店、開作坊、經(jīng)營商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民認(rèn)為，與其讓自己的承包土地閑置或由留守農(nóng)村的老人以低效率方式自耕自收自銷，不如進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，這樣可以取得較高的收入。

但據(jù)我們?cè)诤薄⒔K、山東幾省的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)從事土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶普遍存在一個(gè)顧慮，這就是心里不踏實(shí)，即久而久之，流轉(zhuǎn)出去的承包地還屬不屬于自己。他們認(rèn)為，這些租出去的土地、入了股的土地將來能不能收回自營？如果對(duì)方不愿意歸還，自己該怎么辦？去索取，對(duì)方不給，怎么處理？或者，對(duì)方不愿歸還原來的那塊土地，而是歸還面積相當(dāng)?shù)临|(zhì)較差的另一塊土地，又如何對(duì)待？諸如此類的問題都令從事土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民不安。

土地確權(quán)以后，農(nóng)民得到了承包土地的經(jīng)營權(quán)證，他們對(duì)可能發(fā)生的土地轉(zhuǎn)包、租賃、入股退股糾紛等問題有了底線，即認(rèn)為土地確權(quán)是對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)，從而愿意以轉(zhuǎn)包、租賃、入股等形式把土地流轉(zhuǎn)出去。

關(guān)鍵在于：第一，不必?fù)?dān)心土地轉(zhuǎn)包、租賃、入股之后會(huì)喪失自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)；第二，不必?fù)?dān)心土地流轉(zhuǎn)以后自己會(huì)得不到應(yīng)有的收益，如轉(zhuǎn)包費(fèi)收入、租金收入或股份分紅等收益。這樣就形成了良性循環(huán)，即土地確權(quán)后農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)有了信心，于是導(dǎo)致較多的農(nóng)民愿意把自己承包的土地轉(zhuǎn)包、租賃或折成股份入股而獲得議定的收入，從而又會(huì)有更多的農(nóng)民加入土地流轉(zhuǎn)的行列，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的隊(duì)伍。

我們?cè)谝恍┦∈姓{(diào)研時(shí)還發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)固然為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了使從事土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)承包戶安心、放心的良好條件，但仍有一個(gè)重要的問題并未因此得到解決，這就是：還需要有完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與之相配合。

不少地方只有一個(gè)為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的辦公室或信息中心，或?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)雙方提供信息服務(wù)的大廳。有這樣的辦公室、信息中心或大廳，要比沒有這樣的設(shè)施要好一些。但也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，僅有這樣的設(shè)施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

要知道，對(duì)從事土地流轉(zhuǎn)的供求雙方來說，更需要的是一個(gè)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不僅能夠提供供求信息，而且還給供求雙方提供可以成交的機(jī)會(huì)，并且價(jià)格（或土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際收益）也將在市場(chǎng)競爭中趨向合理，每個(gè)當(dāng)事人（無論是供方還是需方）都有選擇的機(jī)會(huì)，然后再作出決策。這一方面可以促進(jìn)轉(zhuǎn)包、租賃、入股等土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范化，使供求雙方的信息不對(duì)稱性盡可能減少；另一方面可以引致更多的潛在的供方和需方擺脫觀望狀態(tài)，進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)行列。從減少土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱性現(xiàn)象這一角度來看，這是效率與公平兼顧的一種做法。

今后在陸續(xù)擴(kuò)大土地確權(quán)工作試點(diǎn)范圍和推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)工作時(shí)，在積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)有序和規(guī)范化運(yùn)作方面，有必要培育有關(guān)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的中介服務(wù)組織。需認(rèn)識(shí)到這是一項(xiàng)對(duì)以后完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)具有重要意義的工作。

有了健全的、完善的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織體系，可以防止土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生改變土地使用方向，以及防止當(dāng)事人把承包土地流轉(zhuǎn)給非農(nóng)業(yè)人員從事非農(nóng)活動(dòng)的做法。同時(shí)，中介服務(wù)組織的完善和規(guī)范化的運(yùn)作還有利于減少土地流轉(zhuǎn)過程中的供求糾紛，防止供給方（農(nóng)業(yè)承包戶）在土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)失地、無地現(xiàn)象，或出現(xiàn)得不到應(yīng)有收入的狀況。

此外，還應(yīng)提及與土地流轉(zhuǎn)工作相配套的農(nóng)村土地評(píng)估體系的建設(shè)。要培育一批熟悉農(nóng)村實(shí)際情況又懂得資產(chǎn)評(píng)估的專業(yè)人員，這樣既有助于確保農(nóng)民的收益，還可以在增強(qiáng)農(nóng)民信心的基礎(chǔ)上促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步開展。

耕地面積為什么“增加”了

我們?cè)谝恍┩恋卮_權(quán)工作已經(jīng)結(jié)束的試點(diǎn)市縣進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)幾乎所有完成了土地確權(quán)工作的地方都有耕地面積增加的報(bào)告。浙江省嘉興市的報(bào)告中說，土地重新丈量后，耕地面積大約增加了20%；浙江省湖州市和杭州市所匯報(bào)的數(shù)字與此相近，耕地面積大約也增加了20%。

為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？據(jù)我們?cè)诩闻d市的平湖市姚浜村和新埭鎮(zhèn)同基層干部、農(nóng)民座談后的歸納，土地重新丈量后耕地面積之所以增加，大體上有以下四個(gè)原因：

第一，30多年前土地承包開始時(shí)，土地質(zhì)量參差不齊，有“好地”，也有“壞地”，所以承包土地的面積是這樣計(jì)算的：“好地”一畝算一畝，“壞地”兩畝折算一畝，農(nóng)民同意這樣做。經(jīng)過30多年了，承包土地的農(nóng)民精心維護(hù)自家的承包地，加上水利灌溉設(shè)施有很大改進(jìn)，土地“好”和“壞”的差距縮小了?，F(xiàn)在重新丈量土地，一般都是一畝算一畝，農(nóng)民沒有意見，于是耕地面積增加了。

第二，據(jù)年長的農(nóng)民回憶，當(dāng)初丈量承包土地時(shí)，土地都是零碎的小塊，田埂縱橫，占地很多，所以丈量時(shí)都把田埂占地剔除掉。還有，田埂兩側(cè)被遮住陽光的地帶，也不包括在耕地之內(nèi)，當(dāng)時(shí)農(nóng)民都認(rèn)為這種剔除是合情合理的。過了30年，農(nóng)村的情況變了，農(nóng)民普遍使用拖拉機(jī)耕地，有些農(nóng)民還用插秧機(jī)插秧，田埂被拆掉，小塊土地連成大片。重新丈量土地時(shí)，耕地面積當(dāng)然會(huì)增多。

第三，以前農(nóng)村田邊地頭，常有一些荒地、水草叢生的低洼地未被利用，經(jīng)過30年，田邊地頭能利用的田地都利用了，于是在重新丈量時(shí)，耕地面積也會(huì)增加。

第四，當(dāng)初農(nóng)民要繳納農(nóng)業(yè)稅，所以農(nóng)民在上報(bào)耕地面積時(shí)，能少報(bào)就少報(bào)，幾乎家家如此，明明是一畝三分地，只上報(bào)一畝，誰也不揭發(fā)，大家心照不宣?，F(xiàn)在，農(nóng)業(yè)稅取消了，而且土地剛剛重新丈量完畢，所以家家如實(shí)上報(bào)。加之土地可以入股，可以轉(zhuǎn)包，也可以出租，少報(bào)土地面積只會(huì)讓自己吃虧。農(nóng)民說：“只有傻子才少報(bào)吶！”這句話反映了當(dāng)?shù)氐膶?shí)情。

我們?cè)谡憬M(jìn)行了有關(guān)土地確權(quán)的調(diào)研后，在廣東清遠(yuǎn)市參加了全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)召開的全國各?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和農(nóng)業(yè)委員會(huì)主任會(huì)議，在同中西部一些政協(xié)的經(jīng)濟(jì)委、農(nóng)委的負(fù)責(zé)同志談到浙江省土地確權(quán)后耕地面積增加的情形時(shí)，他們說：“我們那里耕地面積如果也重新丈量和土地確權(quán)，耕地面積可能增加得更多一些，因?yàn)楫?dāng)初還有‘壞地’三畝折算成一畝的情況。而且荒地更多，近些年來，田邊地頭也都被利用了。”假定真的如此，耕地面積重新丈量后，全國耕地將不止18億畝，而可能超過21億畝。