俄羅斯新聞出版業(yè)政府規(guī)制研究

【摘 要】20世紀(jì)80年代，戈爾巴喬夫?qū)μK聯(lián)社會進(jìn)行大刀闊斧的改革，拉開了社會轉(zhuǎn)型的序幕。隨著蘇聯(lián)的解體，俄羅斯進(jìn)入從社會主義向資本主義、從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)全面過渡的時期。這場變革涉及到社會的各個層面，出版業(yè)由于其獨(dú)特的社會功能和意識形態(tài)屬性，必然受到國家的高度重視，其政府規(guī)制也呈現(xiàn)出不同于以往的特點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】俄羅斯 出版業(yè) 政府規(guī)制

一、政府規(guī)制理論概述

根據(jù)媒介政府規(guī)制的定義，媒介的政府規(guī)制是指媒介監(jiān)管部門通過法律、規(guī)章、政策、制度等方式，對媒介產(chǎn)業(yè)的市場進(jìn)出、價格水平、價格機(jī)構(gòu)、外部性影響、信息優(yōu)勢等市場結(jié)構(gòu)和市場行為進(jìn)行的規(guī)范、引導(dǎo)和激勵，以促進(jìn)媒介產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)的優(yōu)化和資源配置的合理化，最終實(shí)現(xiàn)媒介資源配置的均衡，維護(hù)政治穩(wěn)定和社會公平。而研究媒介政府規(guī)制領(lǐng)域的學(xué)科被稱為媒介政府規(guī)制理論。?、?/p>

政府規(guī)制理論是媒介發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。市場的自發(fā)調(diào)節(jié)容易造成壟斷的產(chǎn)生，寡頭控制媒介，提高市場進(jìn)入壁壘，會對公眾的利益和社會資源造成嚴(yán)重的損害，即出現(xiàn)“市場失靈”狀態(tài)。市場失靈主要表現(xiàn)在公共用品、外部性、壟斷和信息不對稱等方面。“市場失靈”構(gòu)成了政府規(guī)制的前提條件，這時候就需要政府出面來進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)制。從規(guī)制的方式和手段來看，政府規(guī)制主要分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制兩方面，目前“激勵性規(guī)制”和“規(guī)制放松”理論逐步發(fā)展起來，并成為各國媒介政府規(guī)制和解決媒介政府失靈的重要手段。

對出版業(yè)的經(jīng)濟(jì)性政府規(guī)制主要有三種具體形式——進(jìn)入規(guī)制、價格水平規(guī)制和價格結(jié)構(gòu)規(guī)制。其中，進(jìn)入規(guī)制是媒介主管部門通過發(fā)放許可證，實(shí)行審批制等方式對出版業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入進(jìn)行有效規(guī)制；價格水平規(guī)制和價格結(jié)構(gòu)規(guī)制是指主管部門運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對出版物價格進(jìn)行調(diào)控，或給予稅收方面的補(bǔ)貼，或?qū)Τ霭嫖镏贫ㄆ渌哌M(jìn)行扶持或打壓，實(shí)現(xiàn)對出版物價格水平和價格結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

出版業(yè)不同于一般產(chǎn)業(yè)，由于所生產(chǎn)的是精神產(chǎn)品，對社會文化產(chǎn)生的影響不可低估。出版業(yè)存在的問題單純依靠經(jīng)濟(jì)手段是難以解決的，也正因?yàn)榇?，對出版業(yè)進(jìn)行社會性政府規(guī)制有其必然性，社會性政府規(guī)制成為規(guī)范、引導(dǎo)和激勵出版產(chǎn)業(yè)的重要手段。媒介的社會性政府規(guī)制是政府以保證社會的穩(wěn)定、保護(hù)自然和人文環(huán)境以及受眾權(quán)益等為目的，通過設(shè)立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放許可證等方式，對媒介產(chǎn)業(yè)實(shí)施的外部性規(guī)制、內(nèi)容規(guī)制以及信息優(yōu)勢規(guī)制等措施。②社會性的政府規(guī)制通常依靠立法來進(jìn)行，但政府部門對媒介產(chǎn)業(yè)的一些規(guī)制行為并非都有充足的法律依據(jù)，而是滿足政府的一些公共利益目的和社會政治目的，這也成為了媒介政府規(guī)制的另一重要特性。

與市場失靈對應(yīng)，政府規(guī)制也可能出現(xiàn)“規(guī)制失靈”。由于政府政策的制定容易受到人為因素的干擾，如政策的變更受到既得利益者的阻礙，或規(guī)制者自身對政策缺乏理性的判斷，規(guī)制者在缺乏有效監(jiān)督的條件下甚至?xí)霈F(xiàn)被規(guī)制者收買的情況，因此，“規(guī)制俘虜”理論產(chǎn)生。這些是政府規(guī)制過程中應(yīng)特別注意的問題。

二、俄羅斯出版業(yè)的政府規(guī)制

前蘇聯(lián)時期，出版業(yè)受到政府部門的嚴(yán)格審查和全面監(jiān)管，出版物從內(nèi)容到形式都較為單一，對于出版業(yè)的管理并不能用政府規(guī)制理論進(jìn)行衡量；但社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型期以后，媒介形式的多樣化和商業(yè)化推動了媒介產(chǎn)業(yè)的形成，政府當(dāng)局也開始自覺運(yùn)用政府規(guī)制手段對出版業(yè)進(jìn)行管理。

1、戈爾巴喬夫改革時期對出版業(yè)的政府規(guī)制

現(xiàn)代俄羅斯出版業(yè)的歷史可以追溯至1985年戈爾巴喬夫倡導(dǎo)的改革。正是這場改革徹底改變了蘇聯(lián)出版事業(yè)的面貌，奠定了現(xiàn)代俄羅斯出版業(yè)的基礎(chǔ)。

1990年6月12日，簽署前蘇聯(lián)第一部《新聞出版法》，并于8月1日生效?！短K聯(lián)新聞出版法》規(guī)定新聞自由，輿論不受檢查。法律規(guī)定取消新聞檢查制度、確立出版自由制度、改審批制為登記制、確立事后追懲制。該法的實(shí)施使前蘇聯(lián)新聞出版體制和性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。嚴(yán)格的審批制被自由登記制所取代，還規(guī)定印數(shù)低于1000份的出版物可以不用登記。在這一制度下，私有出版機(jī)構(gòu)開始大量出現(xiàn)。

在戈爾巴喬夫“新思維”政策指導(dǎo)下，對前蘇聯(lián)的出版業(yè)進(jìn)行了一系列的改革，擴(kuò)大出版單位自主權(quán)，減輕國家出版委員會對出版社的干預(yù)，出版社領(lǐng)導(dǎo)人由選舉產(chǎn)生，且有一定的任期限制。1989年，蘇共中央頒布《關(guān)于蘇聯(lián)圖書出版業(yè)在現(xiàn)代化條件下及到2005年發(fā)展前景的設(shè)想》，根據(jù)文件要求，出版單位開始實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、獨(dú)立自主、自籌資金、自負(fù)盈虧，同時改革勞動工資制度，實(shí)行新的工資標(biāo)準(zhǔn)及獎勵制度。這一系列措施給出版業(yè)帶來了活力。

戈爾巴喬夫改革使出版業(yè)由依附國家撥款的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑帐袌鲆?guī)律獨(dú)立運(yùn)作的企業(yè)，并在出版單位初步建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，這對出版業(yè)來說是一個積極的嘗試。但改革后期，由于國家完全放棄了對出版物內(nèi)容方面和準(zhǔn)入資質(zhì)的管理，多元的聲音不斷以批評的論調(diào)出現(xiàn)，人民不但對政府政策不了解，對出版物也失去信任，蘇聯(lián)僵化的意識形態(tài)大廈最終轟然倒塌。

2、葉利欽對出版業(yè)的政府規(guī)制

1991年底，蘇聯(lián)解體，俄羅斯開始了由葉利欽領(lǐng)導(dǎo)的向資本主義自由民主國家過渡的進(jìn)程。1992年1月2日，葉利欽開始對俄羅斯經(jīng)濟(jì)實(shí)行“休克療法”，俄羅斯經(jīng)濟(jì)由此開始了激進(jìn)的自由化改革。沒有任何市場經(jīng)驗(yàn)和資金積累的俄羅斯傳媒被突然推向了市場，國家此時也取消了對大眾傳媒的預(yù)算支持，廣告市場和市場經(jīng)濟(jì)同樣不發(fā)達(dá)，許多出版社相繼破產(chǎn)。

1996年俄羅斯總統(tǒng)大選是傳媒界發(fā)展的又一個重要轉(zhuǎn)折。葉利欽在金融寡頭的通力支持下成功連任，并在連任后，把全國電視頻道“第四頻道”的24小時播放權(quán)授予了古辛斯基的“獨(dú)立電視臺”（HTB）。任命俄羅斯最大的廣告社所有人之一列辛為俄羅斯出版、廣播電視和大眾傳播工具部部長，俄羅斯傳媒進(jìn)入了寡頭控制時期。

葉利欽執(zhí)政時期，尤其是1996年大選以后，由于“休克療法”的推行以及國家管理者和壟斷資本家的合謀，使出版業(yè)處于“市場失靈”和“規(guī)制失靈”的政府規(guī)制真空狀態(tài)，出版業(yè)秩序混亂且淪為金融集團(tuán)左右輿論的工具。

3、普京執(zhí)政時期對出版業(yè)的政府規(guī)制

2000年當(dāng)選俄羅斯總統(tǒng)以后，為了加強(qiáng)國家對傳媒業(yè)的規(guī)制，普京政府決定整頓寡頭控制的傳媒市場。對于金融寡頭的整頓是嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行的，古辛斯基和別列佐夫斯基分別以逃稅和侵吞國家資產(chǎn)被定罪。昔日的　“獨(dú)立電視臺”轉(zhuǎn)到了與政府關(guān)系密切的“天然氣工業(yè)公司”手中，加上此前國家已經(jīng)擁有的“俄羅斯電視臺”以及大量地方報刊，政府通過對控制媒體的金融寡頭的打擊實(shí)現(xiàn)了對傳媒業(yè)強(qiáng)有力的控制。扎蘇爾斯基在《后共產(chǎn)主義的俄羅斯大眾傳媒》一書中將普京時期的大眾傳媒的特點(diǎn)概括為“國家對傳媒影響的增加和媒體的商業(yè)化程度增長”。然而，國家對傳媒業(yè)的強(qiáng)制干預(yù)引來了西方學(xué)者對俄羅斯新聞自由的再度追問。

普京上臺以后，俄羅斯政府對報紙和印刷業(yè)務(wù)仍然實(shí)行嚴(yán)格的管控，在報紙最開始階段就把印刷業(yè)分級定類，由于政策傾斜，國有印刷廠擁有私有印刷廠無可比擬的實(shí)力。這也是國家控制輿論的重要手段，為了避免出版業(yè)出現(xiàn)戈爾巴喬夫改革后期的局面，在報業(yè)保持一定程度上的國家壟斷也是政府保護(hù)國家利益的基本措施。

普京政府還特別注重對出版業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。2006年，在聯(lián)邦專項計劃《俄羅所印刷與圖書出版聯(lián)邦扶持計劃》框架下?lián)芸?500萬盧布用于扶持圖書出版。這部分撥款實(shí)際資助了605種圖書，其中144種為社會類出版物，107種為藝術(shù)類出版物，另外還有64種文化與藝術(shù)類出版物，43種少年兒童類出版物，81種教材教輔。③2009年7月初，俄羅斯國家杜馬對俄羅斯《稅收法典》草案有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修改，規(guī)定對與教育、科學(xué)和文化有關(guān)的圖書免征附加稅，同時，還擬對除廣告類和色情類圖書之外的圖書印刷、出版、編輯服務(wù)也予以免征附加稅。

可以看出，同戈爾巴喬夫時期相比，普京政府對出版業(yè)的規(guī)制明顯加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制也由葉利欽時期實(shí)行的完全自由化轉(zhuǎn)向有限的國家調(diào)節(jié)和引導(dǎo)。政府對出版業(yè)的規(guī)制方式不斷完善，由“市場失靈”和政府的“規(guī)制失靈”轉(zhuǎn)向“激勵性規(guī)制”。

三、轉(zhuǎn)型期俄羅斯出版業(yè)政府規(guī)制的啟示

隨著俄羅斯出版業(yè)私有化、市場化的不斷推進(jìn)，俄羅斯出版業(yè)面臨著國家壟斷和自由競爭相混合的復(fù)雜市場格局。俄羅斯政府應(yīng)著力根據(jù)本國出版業(yè)的特點(diǎn)采取適當(dāng)?shù)囊?guī)制方式對其進(jìn)行規(guī)制。

轉(zhuǎn)型期俄羅斯出版業(yè)的政府規(guī)制應(yīng)為出版物市場創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境，保障其在市場經(jīng)濟(jì)下有序運(yùn)行，同時能夠擺脫金融寡頭的控制。隨著政府規(guī)制理論的不斷深化，俄羅斯執(zhí)政者對出版業(yè)的政府規(guī)制也逐步走向成熟和完善，規(guī)制過程中注重經(jīng)濟(jì)性和社會性規(guī)制手段相結(jié)合，從葉利欽時期完全的“規(guī)制放松”轉(zhuǎn)向普京時期逐步放權(quán)的激勵性政府規(guī)制。然而，俄羅斯出版業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中也存在不少問題。比如出版人價值觀念的轉(zhuǎn)變，俄羅斯大眾娛樂化的閱讀傾向，蘇聯(lián)時期建立的發(fā)行渠道崩潰，出版物結(jié)構(gòu)和類型單一，出版業(yè)地區(qū)分布不均衡等等。這些問題應(yīng)該成為當(dāng)今俄羅斯出版物政府規(guī)制活動的重點(diǎn)。為了調(diào)整出版物的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，減輕出版業(yè)的“負(fù)外部性”，應(yīng)運(yùn)用社會經(jīng)濟(jì)手段，如提高稅收等方式對黃色出版物和非法出版物進(jìn)行打擊。同時也應(yīng)加強(qiáng)立法和執(zhí)法力度，保證出版物對社會文化發(fā)展的促進(jìn)作用。面對閱讀率下降的趨勢，政府也應(yīng)該制定相應(yīng)的激勵政策，鼓勵國民閱讀，同時支持圖書發(fā)行渠道的建設(shè)，增加偏遠(yuǎn)地區(qū)的公共圖書館覆蓋率。在出版業(yè)的市場化過程中，政府部門應(yīng)樹立服務(wù)意識，激發(fā)產(chǎn)業(yè)競爭活力，疏導(dǎo)市場運(yùn)作方向，最終實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。□

參考文獻(xiàn)

①②吳曼芳：《媒介的政府規(guī)制》，中國電影出版社，2008

③郝振?。骸秶H出版業(yè)發(fā)展報告》，　中國書籍出版社，2008

（作者：中國傳媒大學(xué)傳播研究院編輯出版專業(yè)研究生）

責(zé)編：姚少寶