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    建立公共基金,探索國企改革新思路

    2013-12-29 00:00:00李稻葵
    新財富 2013年3期

    國有企業(yè)的根本問題在于政企不分,這一點幾十年如一日,沒有任何改變。但是今日研究國企改革,必須結(jié)合金融危機的基本經(jīng)驗,即,公共財政的基礎(chǔ)必須穩(wěn)健,行之有效的辦法是政府長期、合理、有效地分散持股。因此,國企改革必須探索新思路。

    在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,對很多題目的研究是經(jīng)久不衰的。在中國,國有企業(yè)改革,很不幸,也淪為了這類話題。我自己在上個世紀(jì)80年代末讀博士期間,以及學(xué)術(shù)生涯的起步階段,研究的重點就是國有企業(yè)改革,曾先后多次參與組織對近千家國有企業(yè)的調(diào)研,以仔細(xì)分析國有企業(yè)的病癥以及各種改革措施的效果。

    那個時代,國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)界有大量關(guān)于國有企業(yè)改革的爭論,記得美國匹茲堡大學(xué)的羅斯基教授(Thomas G. Rawski)、加州大學(xué)圣地亞哥分校的諾頓教授(Barry Naughton)等學(xué)者曾堅定認(rèn)為當(dāng)時國企改革大獲成功,而我們一批剛從哈佛大學(xué)畢業(yè)的、深受科爾奈教授(Janos Kornai)影響的學(xué)者持相反觀點,爭論最后集中到了企業(yè)效率的測度問題。當(dāng)時我們的一篇文章論證,國有企業(yè)的效率不能用全要素生產(chǎn)效率(TFP)這個生產(chǎn)力指標(biāo)來衡量,因為其行為不是純粹的利潤極大化,所以往往是市場效率越高,產(chǎn)量提高越快,經(jīng)濟(jì)效率越低。很不幸,至今為止大部分同行還沒意識到這一點,仍然認(rèn)為TFP是衡量企業(yè)效率的最終指標(biāo)。當(dāng)時的爭論特別激烈,也產(chǎn)生不少經(jīng)濟(jì)學(xué)智慧的火花,這一點還是值得懷念的。如今中國經(jīng)濟(jì)的走勢舉世矚目,而我們的辯論對手似乎英雄遲暮,也令人感慨。

    到了本世紀(jì)初,國有企業(yè)的利潤率逐步改善,很多同行以為國有企業(yè)改革的話題會逐步淡出研究領(lǐng)域。但事與愿違,今天,在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整中,它又成為經(jīng)濟(jì)改革中的一個課題。國有企業(yè)如何改革?首先,應(yīng)從國有企業(yè)的病癥以及病根開始分析。

    國有企業(yè)運行的主要病狀

    國有企業(yè)運行的主要病狀諸多,總結(jié)起來有兩個。

    一是經(jīng)濟(jì)效益的問題。經(jīng)濟(jì)效益不同于商業(yè)盈利,它不僅考察收益,也計算投入。國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低,在上世紀(jì)90年代表現(xiàn)為大規(guī)模的虧損(盡管稅收+利潤總額始終為正),而今天略有不同。今天,大多數(shù)國有企業(yè)從賬面上看是盈利的,非金融業(yè)的國有企業(yè)一年的盈利在1萬億元左右,金融業(yè)國企的盈利大數(shù)也是1萬億元,一共約占GDP的4%。但這種大規(guī)模盈利背后的經(jīng)濟(jì)效益卻經(jīng)不起推敲,也不等于其經(jīng)濟(jì)效益高。和國有企業(yè)所占用的資金和社會資源相比,其盈利是不盡如人意的。據(jù)中歐商學(xué)院副院長、會計學(xué)教授許定波的計算,2007到2011年,A股上市公司中,中央國企的平均資金回報率(ROA)為3.55%,地方國企為3.66%,均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民營企業(yè)5.68%的資金回報率水平。

    國有企業(yè)病癥的第二個表現(xiàn),就是往往不按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則辦事,干擾市場經(jīng)濟(jì)運行,這尤其表現(xiàn)在一些壟斷部門的企業(yè)身上。它們往往可以通過游說來改變市場經(jīng)濟(jì)的運行規(guī)則,在很大程度上影響中國經(jīng)濟(jì)效率的提高。最讓人詬病的就是國有企業(yè)盈利而不分紅,在很大程度上導(dǎo)致了中國經(jīng)濟(jì)高投資、低消費的格局,拖了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的后腿。金融危機前,筆者作過相應(yīng)的研究,發(fā)現(xiàn)中國一半以上的固定資產(chǎn)投資來源,是企業(yè)的未分配利潤。最近,清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心又對這一數(shù)據(jù)進(jìn)行了更新,發(fā)現(xiàn)金融危機后這一趨勢不僅沒有下降,反而有所上升。

    國有企業(yè)運行的病根

    從上個世紀(jì)80年代末開始,筆者就開始進(jìn)行國有企業(yè)的研究,現(xiàn)在回過頭來看,當(dāng)時研究的基本結(jié)論仍然是成立的??梢哉f,幾十年如一日,國有企業(yè)問題的本質(zhì)并未改變。

    國有企業(yè)的病根在于政企不分。國有企業(yè)本身既是政府機構(gòu),又有企業(yè)的身份,其高層管理人員往往都是政府直接任命的,而這部分官員的職業(yè)生涯,往往又和政府緊密結(jié)合在一起,他們的行為目標(biāo)往往是在仕途上有所發(fā)展,這就是國有企業(yè)的根本問題。由于這一弊病,國有企業(yè)的經(jīng)理才不可能也不愿意完全按市場經(jīng)濟(jì)的原則辦事。固然,在一定場合下,國有企業(yè)由于具有政治性,可以穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì),可以在宏觀經(jīng)濟(jì)極為困難的條件下穩(wěn)定就業(yè),但它犧牲的是企業(yè)的效率,帶來的也是國有企業(yè)不完全按市場規(guī)律辦事這么一個結(jié)局。

    制度創(chuàng)新,厘清政企關(guān)系,

    從本質(zhì)上推動國企改革

    新時代的國有企業(yè)改革必須有新的大思路,而不是意識形態(tài)化的口號,粗暴地把國企一賣了之,一分了之。在經(jīng)歷全球金融危機之后,這是筆者認(rèn)為特別需要強調(diào)的一點。

    金融危機以及歐債危機的基本經(jīng)驗是,一個經(jīng)濟(jì)體要具備一定的抵抗經(jīng)濟(jì)波動的能力,其公共財政必須要有一定的儲備。美國、歐洲大部分國家以及日本之所以落入今天的困境,一個基本原因,盡管也許不是唯一原因,就是它們的公共財政在經(jīng)濟(jì)周期的高點儲備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。這種公共財政儲備最重要的一條,就是政府必須要持有一定的資產(chǎn),而國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)該成為政府財政儲備的一大支柱。挪威、智利、香港特區(qū)、新加坡都是正面的例子。但是,國有經(jīng)濟(jì)并不等于國有企業(yè),國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是通過國家持有相當(dāng)?shù)母鞣N企業(yè)的股份來實現(xiàn)的。

    國有企業(yè)改革的大思路是什么?時至今日,中國市場經(jīng)濟(jì)的基本格局已經(jīng)形成,在這種情況下,是通過制度創(chuàng)新,大刀闊斧地減持國有企業(yè)股份,以此厘清政企關(guān)系,同時分散購買部分非國有股份,持有一部分社會公共企業(yè)(包括國有企業(yè))的股份,以此夯實公共財政基礎(chǔ),提升宏觀調(diào)控能力。

    具體說來,第一,借鑒挪威、新加坡、香港等經(jīng)濟(jì)體的國有經(jīng)濟(jì)運營管理辦法,由中央與地方政府分別成立若干獨立于政府的公共基金,這些基金持有國有企業(yè)的股份,按照現(xiàn)代公司制度參與企業(yè)的治理,而這些國有基金也可以投資于非國有經(jīng)濟(jì)。

    第二,此后,這些公共基金逐步從現(xiàn)行國有企業(yè)的股份中撤資,使其持有的國有企業(yè)股份比重大幅度下降,同時在國有企業(yè)中引進(jìn)民營經(jīng)濟(jì),在股權(quán)方面實現(xiàn)民進(jìn)國退。

    第三,公共基金的運行機制要定期向全社會公布,其經(jīng)營利潤要上交給相應(yīng)的政府財政,成為各級政府公共財政的一部分。公共基金彼此競爭,相對業(yè)績公開透明。

    第四,對于壟斷性行業(yè),必須要引入新的企業(yè),形成一定的競爭性格局。在現(xiàn)實生活中,像經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中所說的自然壟斷的領(lǐng)域,是極其少的,甚至根本不存在,即便像自來水、電網(wǎng)等等所謂自然壟斷的行業(yè),往往也只是教科書概念化的迷信,現(xiàn)實中完全可以在這些領(lǐng)域建立數(shù)家相互有一定競爭關(guān)系的機構(gòu),讓它們彼此互相競爭,類似于中國移動、中國電信、中國聯(lián)通的競爭局面。

    通過這種國有企業(yè)的市場化改革,當(dāng)前國有企業(yè)政企不分的病根將會在很大程度上解決,國有企業(yè)的行為也將改變,公共財政的基礎(chǔ)將得以鞏固,整個中國經(jīng)濟(jì)的活力將會上升一個臺階。

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