大連洪災(zāi)后果持續(xù)

5月，本是東北水稻育苗插秧的春耕季節(jié)。然而，在大連碧流河水庫下游，萬畝農(nóng)田雜草叢生，不見人影。

2012年8月3日，一場(chǎng)50年一遇的洪水襲擊，使碧流河水庫被迫泄洪，由于泄洪調(diào)度滯后，關(guān)鍵時(shí)刻水情自報(bào)系統(tǒng)出現(xiàn)問題，大量洪水“脫韁”而過，居民流離失所，6萬畝農(nóng)田絕收。如今，當(dāng)?shù)鼐用褚驌?dān)心，今年夏季汛期來臨時(shí)，水庫能否合理泄洪，悲劇會(huì)不會(huì)重演，至今不敢種田。

蓄水與泄洪兩難

碧流河水庫是大連市區(qū)最大的水源地，距市區(qū)180公里，由大連市防汛抗旱指揮部直轄。水庫最大設(shè)計(jì)庫容9.34億立方米，實(shí)際允許最大庫容7.14億立方米。2012年7月19日，“8·3”大連洪災(zāi)發(fā)生十多天前，碧流河水庫的蓄水量已達(dá)6.82億立方米。

“到6.8億-6.9億立方米，就是警戒庫容，再蓄水就很危險(xiǎn)，必須上報(bào)?！彼畮旃芾砭忠晃蝗耸炕貞浾f，洪災(zāi)發(fā)生前一天，8月2日，當(dāng)?shù)剡B降暴雨，臺(tái)風(fēng)“哈維”亦將登陸，“我們多次向上級(jí)單位市防汛指揮部建議，從安全角度應(yīng)該泄洪了，但指揮部上報(bào)市政府后被否決”。這名參與水情調(diào)度的水庫管理局人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在他們的一再堅(jiān)持下，上級(jí)單位同意“零星少放點(diǎn)”，首次泄洪時(shí)間是8月2日14時(shí)。

水情調(diào)度令顯示， 14時(shí)泄洪流量?jī)H為72立方米/秒，15時(shí)增加到200立方米/秒，之后才漸次增大。

次日，堤防被沖毀、電力塔被沖倒，險(xiǎn)情迭出，水庫陷入慌亂之中，一天內(nèi)下達(dá)20多個(gè)緊急調(diào)度令，九個(gè)溢洪道閘門最終全部開啟，為水庫泄洪歷史罕見。水庫下游的居民遭遇了嚴(yán)重災(zāi)害，特別是普蘭店市城子坦鎮(zhèn)6000多戶房屋受淹，4.3萬多畝農(nóng)田被淹。

為保水庫安全，避免更大災(zāi)害，下游的犧牲在所難免，但指揮部門在泄洪時(shí)機(jī)上的遲疑卻充分反映了水庫蓄水與防洪兩項(xiàng)職能孰輕孰重的差別。

依據(jù)國際通行的水資源緊缺指標(biāo)，大連屬于重度缺水地區(qū)，人均水資源占有量?jī)H為全國的四分之一。1985年人均水資源占有量為718立方米，到2010年已經(jīng)減為511.6立方米，而全市總?cè)丝诿磕暌?.8%的速率遞增，供需矛盾凸顯，且未來還將加劇。

與南方有著大江大河的水文特點(diǎn)不同，大連沒有地表河流等其他水源可用，完全依靠自然降雨。大連市水文水資源局副局長王濤告訴《財(cái)經(jīng)》記者，北方的七成降雨集中在汛期，因此，必須依靠水庫蓄水供水。

碧流河水庫承擔(dān)著大連全市區(qū)的供水任務(wù)，日供水能力從最初的36萬立方米，逐漸增至120萬立方米。

大連市曾遭遇1999年、2001年、2002年等連續(xù)枯水年段，最嚴(yán)重時(shí)洗浴中心等用水大戶被迫限水、停水。缺水的經(jīng)歷讓大連對(duì)水的需求更加迫切，因此，幾乎每年汛期大會(huì)上，市政府領(lǐng)導(dǎo)都反復(fù)強(qiáng)調(diào)多蓄水的重要性。

上述水庫管理局人士分析，市水務(wù)局的防汛辦與供水處兩部門，在汛期分別被要求防洪第一、保證蓄水，水庫壓力很大，蓄水與防洪的矛盾格外糾結(jié)。

在這種壓力之下加重的類似洪災(zāi)已有先例。比如，2010年吉林省永吉縣的中型水庫朝陽水庫“不舍得”預(yù)泄洪水，在連降暴雨之后陷入慌亂，行政指揮調(diào)度不科學(xué)，被迫啟動(dòng)全部溢洪道閘門，大量泄洪又未能錯(cuò)開下游洪峰，致使下游災(zāi)情嚴(yán)重。

2012年8月3日20時(shí)10分，碧流河水庫建議兩種泄洪方案：“下泄流量由1000立方米/秒增加到1200立方米/秒；或泄流量增至1300立方米/秒。”24分鐘后，市防汛辦批復(fù)：“經(jīng)請(qǐng)示同意第一方案，下泄1200立方米/秒，并加強(qiáng)巡邏、預(yù)警?！笨梢?，當(dāng)時(shí)地方政府仍在盡最大可能保水。

動(dòng)態(tài)方案欠缺條件

為解決蓄水與泄洪的矛盾，水利部門早就推出了“水庫汛限水位動(dòng)態(tài)控制”方案（下稱水位動(dòng)態(tài)方案）。方案是依據(jù)實(shí)時(shí)水情、雨量及可利用的預(yù)報(bào)等綜合信息，設(shè)計(jì)可以上下浮動(dòng)的控制域水位值。其目的是實(shí)現(xiàn)最大化利用洪水資源。但運(yùn)行的前提條件是，必須滿足原設(shè)計(jì)的防洪安全要求，即遵循“安全第一、效益第二”原則。

2002年以來，水利部在國內(nèi)篩選了12座大型水庫作為方案的試點(diǎn)，碧流河水庫是首批試點(diǎn)，2004年正式應(yīng)用。

根據(jù)大連市水務(wù)局2010年度的總結(jié)，該模式使碧流河水庫的年蓄水量達(dá)到歷史最高值，比原水庫設(shè)計(jì)增加蓄水5480萬立方米，這相當(dāng)于又增加了一座中型水庫。

碧流河水庫管理局副局長張春波也在全國水利學(xué)術(shù)年會(huì)上介紹，試點(diǎn)應(yīng)用的七年內(nèi)，水庫累積蓄水5.2億立方米，為水庫創(chuàng)造直接經(jīng)濟(jì)效益8580萬元。

禍福相依。動(dòng)態(tài)控制模式的風(fēng)險(xiǎn)雖鮮被提及，卻明晰存在：降雨預(yù)報(bào)信息不準(zhǔn)確、洪水預(yù)報(bào)誤差、調(diào)度滯時(shí)、缺乏調(diào)度經(jīng)驗(yàn)等等，都可能直接影響控制域水位值的判斷。因此，穩(wěn)定和精確的雨水情自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng)必須正常運(yùn)行。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，去年8月3日關(guān)鍵時(shí)刻，碧流河水庫的水情自報(bào)系統(tǒng)信息接收通道卻被無意間關(guān)閉了，“這屬于操作不當(dāng)，影響到防洪形勢(shì)的誤判”。一位知情人說，這套雨水情自報(bào)系統(tǒng)安裝于1986年，在東北地區(qū)的水庫中應(yīng)用最早，之后進(jìn)行過多次升級(jí)改造，卻時(shí)常發(fā)生故障。

另一個(gè)挑戰(zhàn)是：采取水位動(dòng)態(tài)方案，需要保證流域上下游及時(shí)協(xié)調(diào)配合，以實(shí)現(xiàn)信息通暢。而“8·3”大連洪災(zāi)期間，碧流河水庫上游的中型水庫玉石水庫等受強(qiáng)降雨影響，進(jìn)行了大流量泄洪，卻沒有及時(shí)主動(dòng)告知下游水庫。

碧流河水庫管理局水情調(diào)度處處長牟寶權(quán)說，上下游水庫的協(xié)調(diào)關(guān)系此前也不順暢，日常彼此基本沒有溝通?！坝袷畮鞖w屬于營口市行政管轄，他們不主動(dòng)告訴我們何時(shí)泄洪、多少泄洪量，都得我們主動(dòng)去問。涉及到重大事項(xiàng)，我們也只能上報(bào)到大連市，交由兩市政府部門協(xié)調(diào)。”

水庫的實(shí)際行洪能力，還包括配套的河道，這也是水位動(dòng)態(tài)方案實(shí)施中易被忽略的風(fēng)險(xiǎn)因素。碧流河水庫自1985年竣工，按500年一遇洪水設(shè)計(jì)，萬年一遇洪水校核，但下游的河道行洪標(biāo)準(zhǔn)與之并不配套。追溯下游河道的設(shè)計(jì)和建設(shè)歷史，即便后來經(jīng)過改造升級(jí)，也僅是從10年一遇洪水標(biāo)準(zhǔn)提高到20年。

“8·3”大連洪災(zāi)是50年一遇來水，且正值農(nóng)歷十七的天文大潮，被迫泄流未能與潮水合理錯(cuò)峰，結(jié)果加劇了災(zāi)情。

事實(shí)上，水位動(dòng)態(tài)方案雖理論較為成熟，但實(shí)際運(yùn)行中，很難把握防洪與蓄水之間的合理尺度。大連理工大學(xué)水資源與防洪研究所教授王國利認(rèn)為，“水庫自身?xiàng)l件不同、水庫人員水平經(jīng)驗(yàn)，還有地方政府的蓄水意圖等多環(huán)節(jié)中，任一環(huán)節(jié)不慎都會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

國家防汛抗旱總指揮部辦公室副主任萬海斌告訴《財(cái)經(jīng)》記者，試點(diǎn)十年里，類似大連的風(fēng)險(xiǎn)事件也在國內(nèi)其他地方發(fā)生過，只是險(xiǎn)情程度不同。如何在防洪與蓄水之間有效權(quán)衡，最大化規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)還有現(xiàn)實(shí)難度，短期內(nèi)也找不到切實(shí)可行的辦法，只有寄望于試點(diǎn)水庫實(shí)施時(shí)，根據(jù)各自情況及時(shí)應(yīng)變、合理調(diào)度。

萬海斌表示，在未來一段時(shí)間內(nèi)對(duì)水位動(dòng)態(tài)方案仍是基礎(chǔ)性研究，不會(huì)大規(guī)模推廣應(yīng)用。據(jù)了解，國外水庫均采取靜態(tài)水位防洪?！爸袊厣钡乃粍?dòng)態(tài)方案其實(shí)是迫于缺水型城市的現(xiàn)實(shí)供水需要。這是套在國際上無經(jīng)驗(yàn)可循的調(diào)度方案，也游離于中國法律之外，因?yàn)?，《防洪法》明確要求“靜態(tài)汛限水位”。

效益與風(fēng)險(xiǎn)平衡

一個(gè)不慎的抉擇，就可能給數(shù)萬人帶來災(zāi)難。至今，“8·3”大連洪災(zāi)后事還未能完全解決。

2013年4月17日，高達(dá)百米的碧流河水庫大壩下方，四輛大型挖掘機(jī)正在作業(yè)，修補(bǔ)去年被洪水撕裂的左側(cè)堤防。工程造價(jià)2000余萬元，必須保證在今年汛期前竣工。

當(dāng)?shù)卣垂紴?zāi)后經(jīng)濟(jì)損失數(shù)據(jù)。多位下游受災(zāi)居民稱，洪災(zāi)剛發(fā)生，地方政府要求人員緊急撤離時(shí)，表示災(zāi)后將妥善給予受災(zāi)賠償。但不久后，洪災(zāi)被定性為自然災(zāi)害，碧流河水庫泄洪一事不再提及。大連普蘭店市城子坦鎮(zhèn)政府黨委書記徐強(qiáng)稱，災(zāi)后，當(dāng)?shù)卣卜謨纱蜗蛎课粸?zāi)民發(fā)放生活補(bǔ)助資金，分別為825元、693元。但此次洪災(zāi)被大連市政府認(rèn)定是“天災(zāi)”，各項(xiàng)損失就不在政府補(bǔ)償范圍之內(nèi)。

國家對(duì)于不可抗力、不能預(yù)見、不可避免并且不能克服的自然災(zāi)害，沒有法定的賠償，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)只會(huì)根據(jù)影響程度、災(zāi)情大小，自行給予一定的補(bǔ)償、救濟(jì)。但受災(zāi)民眾對(duì)政府的“改口”表示不滿，仍在上訪。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者獲取的政府辦公會(huì)議紀(jì)要文件顯示，按照大連市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和要求，已制定洪災(zāi)造成的農(nóng)作物的補(bǔ)償意見，今年4月中旬前將資金發(fā)放到位。不過，災(zāi)民至今未收到這部分補(bǔ)償，也不知曉補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

城子坦鎮(zhèn)的村民賴以為生的3萬畝農(nóng)田，在水災(zāi)過后不敢再耕種?！叭ツ昵f稼顆粒無收，至今沒有補(bǔ)償，今年還能不能種田？政府始終沒給個(gè)準(zhǔn)信?！逼仗m店市城子坦鎮(zhèn)城復(fù)村村民劉明山說。

當(dāng)?shù)卣块T與碧流河水庫管理局，均沒有給出明確答案，只是一再強(qiáng)調(diào)未來極端天氣的復(fù)雜性。

水災(zāi)過后，付出代價(jià)的大連市如此總結(jié)了“經(jīng)驗(yàn)”：2012年8月6日，市防汛指揮部要求在8月7日之前，全市所有水庫均將水位降至汛限水位以下；8月28日，為應(yīng)對(duì)還沒來臨的臺(tái)風(fēng)“布拉萬”，全市包括碧流河在內(nèi)的七個(gè)水庫提前實(shí)施預(yù)泄，以確保水庫及下游的安全，其中部分水庫全部騰空庫容，以死水位運(yùn)行狀態(tài)待汛。

水利部水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院副總工程師魏志遠(yuǎn)認(rèn)為，這種全部騰空庫容的做法是緊張過度后的慌亂之舉，顯示行政決策缺乏水利的科學(xué)性。事實(shí)上，讓庫容降至汛限水位以下即可，然后及時(shí)關(guān)注雨水情再隨時(shí)做出應(yīng)變反應(yīng)。

“水庫管理人員在防洪調(diào)度上說了不算，要受制于上級(jí)政府部門，雙方考慮問題的出發(fā)點(diǎn)不同?！?碧流河水庫信息中心原書記、高級(jí)工程師鄭友華說，水庫把防洪安全、保障大壩放在首位，而政府部門往往希望多蓄水，尤其是一些主管領(lǐng)導(dǎo)并不懂水利科學(xué)。

2012年，碧流河流域徑流量比往年平均值增加了143.8%，碧流河水庫也蓄水達(dá)7億立方米，同比2011年增加蓄水6500萬立方米。與超額完成的供水任務(wù)相比，下游卻損失嚴(yán)重。對(duì)此，大連市水務(wù)局官員不愿置評(píng)。

對(duì)于大連而言，“蓄水的效益不只從超蓄洪水所產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益計(jì)算，更大的效益是保證市區(qū)用水產(chǎn)生的社會(huì)效益”。魏志遠(yuǎn)指出，但是，洪災(zāi)必須引起當(dāng)?shù)卣銐虻姆此?，牢記“防洪安全第一、保水蓄水第二”，讓水庫的科學(xué)調(diào)度擺脫不專業(yè)的行政干預(yù)。