公助·共助·自助

災(zāi)后第一時(shí)間派遣救援隊(duì)員前往現(xiàn)場固然十分重要，但僅依靠外部救援提高生存率非常困難——地震多發(fā)的日本在1995年阪神·淡路大地震后，對救災(zāi)體系作出如此反思。

2011年3月11日，日本東北部發(fā)生9.0級(jí)地震并引發(fā)海嘯，這一觀點(diǎn)再次被印證。雙重破壞讓不少震區(qū)成為孤島，中央政府的救助力量短時(shí)間難以到達(dá)，但災(zāi)區(qū)并沒有等待自上而下的命令或救援，相反，受災(zāi)個(gè)人、社區(qū)團(tuán)體和地方政府發(fā)揮了極大作用。

這與日本法制化的災(zāi)難救援機(jī)制和成熟的基層應(yīng)急能力密不可分。

防災(zāi)網(wǎng)點(diǎn)：學(xué)校與社區(qū)

在東京以北400多公里的重災(zāi)區(qū)巖手縣大船渡市，“3·11”地震發(fā)生后，當(dāng)?shù)鼐用竦囊幌盗谢顒?dòng)如自動(dòng)設(shè)定好的程序一般啟動(dòng)：地震發(fā)生時(shí)，當(dāng)?shù)氐睦先苏驹隈R路顯眼處引導(dǎo)大家向緊急避難所逃生，學(xué)校的老師即刻承擔(dān)起避難所工作人員的工作，劃分住宿區(qū)域，市政府工作人員則負(fù)責(zé)登記入住災(zāi)民。

當(dāng)時(shí)，《財(cái)經(jīng)》記者在這個(gè)重災(zāi)區(qū)采訪了一間避難所。避難所位于大船渡市最高點(diǎn)的盛小學(xué)校里，距離市政府步行5分鐘。

大船渡市政府工作人員介紹，學(xué)校是災(zāi)后常用的緊急避難場所，最初設(shè)計(jì)建設(shè)時(shí)已將該特質(zhì)考慮在內(nèi)：學(xué)校一般選址在地勢較高的地區(qū)，并預(yù)留大面積的空地。

由于沿海道路損毀嚴(yán)重且一切通訊手段中斷，地震發(fā)生當(dāng)晚外部救援物資沒能運(yùn)進(jìn)來，但作為常規(guī)緊急避難場所的學(xué)校，本身備有發(fā)電機(jī)、飲用水、成人應(yīng)急食物、嬰兒奶粉等救災(zāi)物資。在避難所的災(zāi)民當(dāng)晚分到了飯團(tuán)和熱水。

與中國救災(zāi)物資集中存放在全國幾大救災(zāi)應(yīng)急中心不同，日本的物資存放普遍距離居民生活工作的區(qū)域很近，以避免道路中斷致使災(zāi)區(qū)斷水?dāng)嗉Z；每個(gè)避難所根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模備有物資，保證市民在災(zāi)害發(fā)生后三天內(nèi)的飲食和生活需要。此外，避難所的發(fā)電裝置、醫(yī)療用品等災(zāi)害應(yīng)急物資，則由區(qū)政府指定的、居住在附近的工作人員負(fù)責(zé)管理。

除了物資倉庫，很多社區(qū)備有防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急倉庫：里面有鉗子、鐵鍬、千斤頂之類的救援工具和水，方便發(fā)生災(zāi)難時(shí)居民隨手獲取工具挖掘自救。

憑著已經(jīng)受過的自救訓(xùn)練，大船渡市的居民們很快在操場上搭建起藍(lán)色救災(zāi)帳篷，帳篷上印著“平成五年捐贈(zèng)”（1993年），可看上去完好簇新。盛小學(xué)校附屬的育幼院正常運(yùn)作，幼兒園老師和女性志愿者穿著粉紅色的格子圍裙照顧暫無家長領(lǐng)回的嬰幼兒。

日本駐華大使館提供的資料顯示，日本部分地方政府將區(qū)內(nèi)的中小學(xué)作為“防災(zāi)網(wǎng)點(diǎn)”。這些“防災(zāi)網(wǎng)點(diǎn)”除了可做避難所，還備有醫(yī)藥品和滅火器材，可做緊急救治場所和消防點(diǎn)，同時(shí)還承擔(dān)對外通訊作用，保持與政府、救援隊(duì)、消防等各防災(zāi)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系。

防災(zāi)主體轉(zhuǎn)向

由于特殊的地理位置，日本時(shí)常面臨地震、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的侵襲。日本政府于1961年出臺(tái)了《災(zāi)害對策基本法》，明確防災(zāi)組織、防災(zāi)計(jì)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急以及災(zāi)后重建的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。值得一提的是，該法設(shè)立了相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，例如對違反規(guī)定硬闖入災(zāi)區(qū)的車輛司機(jī)，處以三個(gè)月以下的徒刑或20萬日元以下的罰金。這部基本法是日本現(xiàn)有的227部防災(zāi)救災(zāi)法律的基礎(chǔ)，被稱為“抗災(zāi)憲法”。

根據(jù)該法，中央政府級(jí)別設(shè)立中央防災(zāi)會(huì)議，作為減災(zāi)工作的最高決策機(jī)構(gòu)，由首相直接領(lǐng)導(dǎo)，其成員由全體內(nèi)閣成員加上四名指定公共機(jī)構(gòu)（包括日本電訊電話公司、日本銀行、日本紅十字會(huì)、日本廣播協(xié)會(huì)）負(fù)責(zé)人和數(shù)名學(xué)者組成，每年召開四次會(huì)議制定基本防災(zāi)方針和應(yīng)急預(yù)案。各級(jí)地方設(shè)有相應(yīng)的防災(zāi)會(huì)議。

在常設(shè)機(jī)構(gòu)方面，內(nèi)閣府設(shè)有防災(zāi)局及防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣。各地設(shè)有防災(zāi)局（下設(shè)危機(jī)管理課），負(fù)責(zé)制定地方防災(zāi)計(jì)劃，綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)防災(zāi)工作。

一旦地震發(fā)生，各級(jí)政府會(huì)立即成立“災(zāi)害對策本部”，相當(dāng)于中國的臨時(shí)救災(zāi)指揮中心。由于日本地方自治權(quán)較大，災(zāi)害一般屬地方管理，中央與地方更多是協(xié)調(diào)進(jìn)行救災(zāi)。

阪神地震，讓日本政府意識(shí)到災(zāi)后的快速反應(yīng)有賴于基層的防災(zāi)能力，于是提出“公助·共助·自助”的減災(zāi)理念?！肮笔侵竾液偷胤叫姓裙矙C(jī)關(guān)的救援援助活動(dòng)；“共助”是指借助鄰居、民間組織、志愿者團(tuán)體等的力量，互相幫助進(jìn)行救助；“自助”則指災(zāi)民依靠自己和家人的力量在災(zāi)害中保全自己。

日本防災(zāi)減災(zāi)體制的設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)基層是防災(zāi)減災(zāi)的主體，并在《災(zāi)害對策基本法》中特別增加了“共助”和“自助”，“市町村長必須……謀求該市町村地區(qū)內(nèi)的公共團(tuán)體等的防災(zāi)組織及依據(jù)居民鄰里合作精神建立的自發(fā)性防災(zāi)組織的充實(shí)”，而居民“在采取手段自己防備災(zāi)害的同時(shí)，必須努力參加自發(fā)的防災(zāi)活動(dòng)，為防災(zāi)工作作出貢獻(xiàn)”。

京都大學(xué)巨災(zāi)研究中心主任林春男教授撰文指出，在救災(zāi)早期存在信息空白期，政府需要預(yù)測受災(zāi)情況并確定震級(jí)、震中及受災(zāi)范圍等后，才能派遣救援力量，因此公助之外的自助和共助很重要，95%的人需要自救和互救。

曾長期在日本研究其防災(zāi)體系的中國地震局地球物理研究所副研究員伍國春也告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“3·11”大地震致使東北地區(qū)的太平洋沿海到東京周邊的多條道路和鐵路出現(xiàn)斷裂，救災(zāi)物資和人員不得不繞道進(jìn)入災(zāi)區(qū)，耗費(fèi)大量時(shí)間，由于本地居民能立即展開自救自助，傷亡和損失情況得到明顯改善。

自治理念基石

《災(zāi)難對策基本法》與日本“地方分權(quán)自治”理念一脈相承。早稻田大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)系副教授阿古智子分析，日本政府由中央政府、都道府縣（相當(dāng)于省級(jí)）以及市町村三個(gè)層級(jí)的行政組織所組成，但都道府縣與市町村之間不存在上下級(jí)關(guān)系，是對等的權(quán)力主體。

凡直接與居民日常生活相關(guān)的行政工作都盡可能由居民身邊的地方政府來處置。地方政府不能處理的問題才由中央政府來照管。在這樣的行政劃分體系下，地方政府實(shí)際上承擔(dān)著救災(zāi)的核心重任。日本基層防災(zāi)減災(zāi)體制明確劃分為政府和社區(qū)兩部分。

政府施行一體化應(yīng)對，各市政部門自動(dòng)承擔(dān)與自己工作內(nèi)容相關(guān)的救災(zāi)工作：區(qū)役所（區(qū)政府）向市民開放，支援各個(gè)學(xué)區(qū)的救災(zāi)活動(dòng)，同時(shí)負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)市役所（市政府）；環(huán)境事業(yè)所負(fù)責(zé)垃圾處理；土木事務(wù)所從事緊急道路等修復(fù)；自來水營業(yè)所從事應(yīng)急給水、修復(fù)；消防署從事消防活動(dòng)。

日本各地的警察、消防和公立醫(yī)療部門分屬于林林總總的各級(jí)地方政府?；谮嫔竦卣鸬慕?jīng)驗(yàn)，日本各都道府縣的警察機(jī)關(guān)組建了各自的跨地區(qū)緊急救援隊(duì)；包括各地市町村的消防隊(duì)，以及在日本各地指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)中配置的由醫(yī)生、護(hù)士以及協(xié)調(diào)員組成的特別醫(yī)療小組。地震發(fā)生之后，處于待機(jī)狀態(tài)的上述緊急救災(zāi)力量迅速按照平時(shí)設(shè)置的預(yù)案，在以縣知事為核心的地方災(zāi)害對策本部的指揮協(xié)調(diào)下展開救援工作。

基層體制中的另一個(gè)維度是社區(qū)。根據(jù)《名古屋防災(zāi)安心城市建設(shè)2010》的說明，基層災(zāi)害緊急應(yīng)對以學(xué)區(qū)為單位，自主防災(zāi)組織、消防團(tuán)和災(zāi)害救助地區(qū)本部委員三者合作從事社區(qū)減災(zāi)活動(dòng)。災(zāi)害救助地區(qū)本部委員是連接社區(qū)與政府之間的紐帶。

伍國春介紹，自主防災(zāi)組織通常依托社區(qū)自治組織——自治會(huì)、町內(nèi)會(huì)、住民會(huì)組建，“這些自治組織類似國內(nèi)的居委會(huì)或村委會(huì)”。自治會(huì)會(huì)長往往以年為單位由社區(qū)居民輪流擔(dān)任。

根據(jù)訓(xùn)練對象不同，自主防災(zāi)組織平日里的訓(xùn)練分為“基礎(chǔ)能力培養(yǎng)”和“領(lǐng)導(dǎo)型人才培養(yǎng)”。前者面向居民，通過自主防災(zāi)組織開展的訓(xùn)練使其掌握防災(zāi)的基礎(chǔ)知識(shí)，開展防災(zāi)演習(xí)、初期滅火訓(xùn)練、應(yīng)急救護(hù)、避難引導(dǎo)訓(xùn)練、炊事訓(xùn)練、信息傳達(dá)訓(xùn)練以及綜合訓(xùn)練等。其中，值得一提的是信息傳達(dá)訓(xùn)練：由于災(zāi)難發(fā)生后電話常常無法保持暢通，訓(xùn)練一方面訓(xùn)練居民辨認(rèn)信息的能力，另一方面也培養(yǎng)他們準(zhǔn)確傳達(dá)信息的能力，強(qiáng)調(diào)以記錄在案的書面?zhèn)鬟_(dá)，避免單純的口頭傳達(dá)產(chǎn)生謠言。

“領(lǐng)導(dǎo)型人才培養(yǎng)”則主要面向居民組織的會(huì)長、副會(huì)長和各個(gè)小組長等，培養(yǎng)他們?nèi)绾沃笇?dǎo)訓(xùn)練以及強(qiáng)化災(zāi)時(shí)的指揮能力，具體需要掌握開展各種訓(xùn)練的專業(yè)知識(shí)以及安全管理、訓(xùn)練方法等。

在具備了這些基本知識(shí)和技能后，社區(qū)消防團(tuán)的救助在效率上明顯勝出了政府派遣來的救援部隊(duì)?！捌饺盏姆罏?zāi)救災(zāi)訓(xùn)練能讓鄰居之間彼此熟悉，比如地震引發(fā)了火災(zāi)，社區(qū)救災(zāi)人員就能知道哪棟房子里住著老人和孩子，第一時(shí)間趕到他們所在的房間實(shí)施救援。而消防隊(duì)員可能還需要打聽才知道房子里有什么人?！蔽閲赫f。

目前日本部分社區(qū)還設(shè)立了“災(zāi)害時(shí)要援助者”的特殊名單，羅列殘疾人士、嬰幼兒、身體虛弱的老人以及對日本不熟悉的外國人。這些人在災(zāi)害發(fā)生后或是由于健康原因，或是由于語言問題，往往不能及時(shí)避難，需要社區(qū)的救助。有的社區(qū)在得到本人同意后，按照名單對其定期家訪，進(jìn)行防災(zāi)檢查、防災(zāi)信息傳達(dá)等，保證這些人在災(zāi)害時(shí)得到救助。

從更為廣泛的社會(huì)角度，“自助”和“共助”的基礎(chǔ)是民眾對防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)的掌握。

宮城縣松島中學(xué)校長早川成美表示，全校400多名學(xué)生每年都會(huì)接受四次防災(zāi)學(xué)習(xí)，內(nèi)容因年級(jí)而變，比如一年級(jí)有消防演習(xí)，二年級(jí)是防震建筑知識(shí)，三年級(jí)是急救知識(shí)。這些防災(zāi)課程均請校外的專業(yè)人士授課。

此外，政府各部門公務(wù)員也積極參與到日常防震減災(zāi)的學(xué)習(xí)中。櫪木市總務(wù)科系長川津浩章稱，2012年市政府600余名職員全部獲得了“防災(zāi)士”資格。該資格由日本NPO防災(zāi)士會(huì)頒發(fā)，接受培訓(xùn)者必須學(xué)習(xí)、筆試及通過消防和急救測試。

據(jù)日本防災(zāi)士會(huì)網(wǎng)站資料顯示，截至2012年，全國已有4.2萬人獲得防災(zāi)士資格，包括中央官廳職員、警察、自衛(wèi)隊(duì)員、教師等。

經(jīng)過多年宣傳及教育，“共助”和“自助”觀念深入民心。日本有七成民眾認(rèn)為防災(zāi)活動(dòng)的重點(diǎn)應(yīng)包含“自助”，兩成民眾認(rèn)為重點(diǎn)為“共助”。

中國地震局工程力學(xué)研究所前所長王自法對《財(cái)經(jīng)》記者表示，真正的災(zāi)難來臨時(shí)，自救才是王道，一味等待外界的援助容易延誤最佳時(shí)機(jī)。