蘆山地震應(yīng)急大考

4月21日早上9點(diǎn)，震后25小時(shí)。一只公雞被村里的“先生”割喉，“先生”念念有詞：此雞不是普通雞，而是人間報(bào)孝雞……然后將雞血涂在漆黑的棺木上，作為封印。70多歲的老人楊國仕在這場大地震中死于倒塌的房屋里，村里人正齊心合力為他準(zhǔn)備葬禮。

這里是四川省蘆山縣龍門鄉(xiāng)紅星村紅巖子組，除楊國仕，死于這場地震的還有3歲的楊家欣和80多歲的楊國祥。

位于震中的龍門鄉(xiāng)共有8000余戶居民，在4月20日的7級(jí)蘆山地震中，這個(gè)鄉(xiāng)死亡26人，重傷53人，輕傷236人。

紅星村有近1000戶人家，3000余人。距離當(dāng)?shù)刂鞲傻雷钸h(yuǎn)的紅巖子組，共152戶，常住人口近800人。地震后，這里的大多數(shù)家庭都自行搭建窩棚暫住，只有一戶人家仍住在自家的房屋中。

21日整整一個(gè)上午，除了傷員被運(yùn)送出去外，紅巖子組沒能得到外界的任何幫助，直到下午，政府的救援物資才運(yùn)到，每人分得兩瓶水，緊缺的方便面只分給了老人和小孩。

但實(shí)際上，與此前發(fā)生的汶川、玉樹地震相比，蘆山地震體現(xiàn)出中國的救災(zāi)能力已獲得相當(dāng)大的提升，尤其政府的應(yīng)急反應(yīng)可謂迅速。

地震兩小時(shí)后，國務(wù)院即召開多個(gè)部門負(fù)責(zé)人參加的抗震救災(zāi)會(huì)議，在此期間，各級(jí)應(yīng)急系統(tǒng)，也投入運(yùn)轉(zhuǎn)。幾乎與此同時(shí)，成都軍區(qū)的先頭部隊(duì)已抵達(dá)震區(qū)。

災(zāi)區(qū)170余公里外的成都，四川省政府在地震發(fā)生后的第一時(shí)間，便已啟動(dòng)應(yīng)急救災(zāi)系統(tǒng)。公安消防、礦山救護(hù)隊(duì)、民兵預(yù)備役、衛(wèi)生、通訊和電力救援隊(duì)等，在震后幾小時(shí)內(nèi)已經(jīng)趕赴災(zāi)區(qū)。

雅安市的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，也能夠依照現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案在最快時(shí)間內(nèi)調(diào)取各類資源，特別是在災(zāi)區(qū)遭遇通訊和電力問題、市縣內(nèi)部應(yīng)急互通平臺(tái)被切斷時(shí)，市級(jí)應(yīng)急辦都可迅急彌補(bǔ)。

此次救災(zāi)的“中樞”是四川省應(yīng)急辦指揮中心。一方面，它對國務(wù)院應(yīng)急辦負(fù)責(zé)，另一方面指揮調(diào)度四川各市、各部門以及武警、解放軍的救災(zāi)工作。應(yīng)急辦位于省政府內(nèi)，占據(jù)了辦公大樓整整一層，“4·20”蘆山地震抗震救災(zāi)指揮部，就設(shè)在走廊盡頭的大會(huì)議室。

經(jīng)歷了汶川地震的洗煉，四川省應(yīng)急辦可謂目前中國防災(zāi)救災(zāi)最有經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)。就在2012年5月11日，應(yīng)急辦還組織了覆蓋全省的防災(zāi)救災(zāi)演習(xí)。這次演習(xí)由省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)聯(lián)動(dòng)，涵蓋黨、政、軍、警、民的各方合作，演習(xí)的主要內(nèi)容便是應(yīng)對強(qiáng)震災(zāi)害。

蘆山地震之后，四川省應(yīng)急辦通過以往經(jīng)驗(yàn)和五級(jí)聯(lián)動(dòng)演習(xí)，設(shè)計(jì)出了“網(wǎng)狀”的應(yīng)急體系?！霸谶@張‘網(wǎng)’中，我是其中一環(huán)的負(fù)責(zé)人。我同時(shí)對兩個(gè)部門負(fù)責(zé)，一個(gè)是國家電網(wǎng)應(yīng)急辦，另一個(gè)是省應(yīng)急辦?！?四川省電力公司應(yīng)急中心主任張建明介紹。

按照中國現(xiàn)行的救災(zāi)體制，一旦發(fā)生災(zāi)害，聯(lián)動(dòng)的部委包括財(cái)政部、民政部、交通部、公安部、國家發(fā)改委等。其中，財(cái)政部、民政部下?lián)芫葹?zāi)和補(bǔ)助資金，公路、鐵路、民航等部門協(xié)調(diào)和保障救災(zāi)物資運(yùn)輸，等等。各部門在救災(zāi)中按專業(yè)分工，形成一個(gè)網(wǎng)狀救災(zāi)結(jié)構(gòu)，其核心就是省級(jí)應(yīng)急辦。

然而，這張自上而下鋪設(shè)的“網(wǎng)”，雖然能迅急啟動(dòng)，但卻無法在第一時(shí)間將觸角伸入到網(wǎng)絡(luò)的末梢神經(jīng)處——那些深處崇山峻嶺之中的村莊，而這些村莊恰恰是災(zāi)情最嚴(yán)重的地方。如果說汶川地震促使中國建立起較為完備的應(yīng)急體系，那么蘆山地震，則以另一場教訓(xùn)揭示了基層自救能力的孱弱。

一個(gè)人的指揮部

4月22日上午10時(shí)，蘆山縣龍門鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長任德洪開始了忙亂的一天，等待他處理的事務(wù)千頭萬緒：縣里來的救援物資，要經(jīng)他手調(diào)配下發(fā)到村里；來自各地的慈善機(jī)構(gòu)、志愿者，在等他調(diào)配，安排工作。此外，他還要負(fù)責(zé)和部隊(duì)的銜接，而部隊(duì)的飲食，也需要他想辦法。

一位志愿者領(lǐng)著兩名災(zāi)民過來，大聲說，“鄉(xiāng)親們餓得在外面哭呢，你可不能不管?！?/p>

任德洪的桌前寫著“龍門鄉(xiāng)抗震救災(zāi)指揮部”，但現(xiàn)場能發(fā)揮作用的，只有他一人，另外一個(gè)鄉(xiāng)干部坐在他身邊，嗓子完全啞了，干著急說不出話來。一個(gè)個(gè)任務(wù)、一輛輛車、一個(gè)個(gè)隊(duì)伍都等著，可他實(shí)在忙不過來。其他干部都下村了，他只能硬頂著。

“缺糧食，缺帳篷。”這是任德洪最發(fā)愁的問題。龍門鄉(xiāng)8000余戶人家，只有1000余頂帳篷，干糧更是不夠用，他心里清楚，許多村里都沒領(lǐng)到。對來找他的災(zāi)民，他只好盡量給一點(diǎn)。

就在任德洪忙亂的同時(shí)，來自政府下?lián)芤约案鞯刂驹刚呋I集的物資堵在鄉(xiāng)政府外進(jìn)出不得。

“運(yùn)送物資的車輛到了鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里會(huì)指定它到某個(gè)村里，這樣物資車輛才會(huì)開下來。”龍門鄉(xiāng)黨委副書記李正瓊說。她在自己負(fù)責(zé)聯(lián)系的紅星村已待了兩天，和紅星村支部書記蘇鳳鳴一起，兩人兩天來都沒合過眼。“村民有任何事情，孩子發(fā)燒、財(cái)物丟失、分配不公，都會(huì)上來反映?！?/p>

自龍門鄉(xiāng)往西北方向，經(jīng)龍門溶洞地區(qū)繞行，可以到達(dá)太平鎮(zhèn)，其地勢是兩山夾一溝，沿著山勢而建，僅有一條山路通向外部。4月22日之前，他們只能依靠自救，無論政府還是慈善機(jī)構(gòu)都沒有到達(dá)。

然而，村民們的自救能力非常有限。

不少村民說，他們平常沒有經(jīng)過什么地震知識(shí)的培訓(xùn)，更不要說防災(zāi)救災(zāi)的演練。而且，村里的中青壯年人大多外出打工了，留守的基本是老幼病殘。

村里的組織能力主要依靠的還是小組、村委會(huì)。各種物資需求和分配等信息由村干部收集，村民組組長統(tǒng)計(jì)后向村主任匯總，再報(bào)告給鄉(xiāng)長，這根信息傳遞鏈條和平日并無二致。

村干部們也沒有緊張狀態(tài)下組織村民、統(tǒng)計(jì)信息、安排運(yùn)送和發(fā)放物資的經(jīng)驗(yàn)，完全靠現(xiàn)場急中生智。

震后第三天下午，緊缺的帳篷等物資終于進(jìn)了紅星村的物資分配點(diǎn)，共計(jì)帳篷115頂、棉被124包、折疊床135箱。李正瓊和蘇鳳鳴商議后，決定按照六個(gè)組平均分配，如有余數(shù)，再酌情分配。

物資緊缺之下，如何公平分配是一個(gè)問題。蘇鳳鳴的辦法，是快刀斬亂麻，按組分配而不考慮組內(nèi)人口多少。而到了紅巖子組組長楊成發(fā)那里，水和方便面按人頭發(fā)放，至于帳篷、棉被和折疊床等物資，因?yàn)閲?yán)重不足，為公平起見，她決定暫時(shí)不發(fā)，直到湊足數(shù)量再發(fā)。

“只有相對公平，沒有絕對公平，分得越細(xì)致，越容易起矛盾?！碧K鳳鳴說。

500米開外，來自非政府組織樂施會(huì)的救援物資也堆在路邊，等待蘇鳳鳴分配。與政府的物資不同，樂施會(huì)的物資除了糧食帳篷等外，還有廚具、衛(wèi)生紙。來自外界的慈善機(jī)構(gòu)和救援力量即便進(jìn)入村中，也要依靠村長和組長獲得準(zhǔn)確的災(zāi)民信息。

通過行政系統(tǒng)分配物資，好處是信息準(zhǔn)確完整，缺點(diǎn)是效率不高。

在忙于分配物資的期間，蘇鳳鳴還回到鄉(xiāng)里參加了一個(gè)緊急會(huì)議，參會(huì)者主要是鄉(xiāng)里幾個(gè)干部和一些村干部。地震后，龍門鄉(xiāng)也成立了救災(zāi)指揮部，這個(gè)機(jī)構(gòu)與應(yīng)急辦合一，成員包括所有的鄉(xiāng)干部，總指揮由鄉(xiāng)黨委書記擔(dān)任。雖然在鄉(xiāng)干部口中，指揮部是一個(gè)多功能的指揮部門，但實(shí)際上，仍是延續(xù)日常的行政架構(gòu)。

除了鄉(xiāng)、村一級(jí)的干部全部被動(dòng)員，縣委縣政府還組織起抗震救災(zāi)工作組，工作組的主要工作是走門串戶，安撫災(zāi)民情緒。負(fù)責(zé)紅星村的縣工作組一行六人，由蘆山縣地稅局副局長余力帶隊(duì)，每到一戶人家，余力等人都會(huì)安慰災(zāi)民，“注意安全，政府的物資很快就到?！?/p>

下午3時(shí)左右，余力接到“上面”的電話，說要來人檢查，他們一行六人匆匆往回趕，在路邊擺了一張桌子幾個(gè)凳子，在一張紅紙上寫下“蘆山縣委工作組龍門鄉(xiāng)紅星村小隊(duì)”，等待檢查。

但是，兩個(gè)小時(shí)過去了，他們?nèi)悦Ｈ欢聠蔚刈诼愤叀?/p>

阻塞的生命線

自龍門鄉(xiāng)到太平鎮(zhèn)的那條唯一山路一直堵塞不堪，直到21日下午2時(shí)都未見好轉(zhuǎn)。

和龍門鄉(xiāng)類似，太平鎮(zhèn)也是直到震后第二天下午，第一輛運(yùn)送救援物資的車輛才開進(jìn)鎮(zhèn)里。

在救援的食物和水運(yùn)到之前，村民們面臨的最大問題是飲水，一位饑渴的村民想到村中的儲(chǔ)水池取水喝，被同村人阻止，他們聽說地震后水中會(huì)有毒。

地震后不久，自雅安通往蘆山縣城的道路就出現(xiàn)了塌方，多數(shù)車輛只能經(jīng)滎經(jīng)縣轉(zhuǎn)道蘆山。雅安市至蘆山縣的道路狹窄，環(huán)山而建，雙向單車道更顯逼仄，大型車輛在轉(zhuǎn)彎處根本無法通過。

再加上地震導(dǎo)致山石松動(dòng)、塌方頻發(fā)，前往災(zāi)區(qū)運(yùn)送物資和搶險(xiǎn)的大型車幾乎全部堵在了高速路滎經(jīng)出口到蘆山縣的省道上。

事實(shí)上，按照雅安的地形，更適合派遣具有速度優(yōu)勢的輕型地震搜救隊(duì)。過多的挖掘機(jī)、起重機(jī)等重型機(jī)械涌向蘆山，不但派不上用場，還嚴(yán)重占用道路，加劇擁堵情況。

地震發(fā)生五小時(shí)后，根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，四川省應(yīng)急辦立即啟動(dòng)了對成（都）雅（安）高速公路的交通管制措施。

民政部救災(zāi)救濟(jì)司原司長、北京師范大學(xué)公益研究院院長王振耀表示，通過普通地圖就能看到，成都西部地區(qū)地形復(fù)雜、山勢陡峭、道路狹窄，加上此次極重災(zāi)區(qū)面積較小，并不利于大批志愿者進(jìn)入。但在作出交通管制決定之前，已有大批民間組織和志愿者趕往雅安，某種程度上影響了交通管制的效果。

另一方面，緊急啟動(dòng)的交通管制并沒有細(xì)加甄別，救災(zāi)、搶險(xiǎn)和運(yùn)送物資的車輛一度全被限制。“我們的搶險(xiǎn)指揮負(fù)責(zé)人，不得不裝成傷員，藏在了一輛救護(hù)車?yán)锊诺靡赃M(jìn)災(zāi)區(qū)?！币晃粨岆U(xiǎn)突擊隊(duì)員告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

其余的搶險(xiǎn)人員則繞行318國道和210省道。

318國道，是從雅安市內(nèi)向北，有大約30多公里的盤山道。這條路也只有雙向雙車道，一側(cè)是懸崖，懸崖下是河道；而另一側(cè)則是峭壁，傷員和救援物資車輛多從這個(gè)道路通行。而另外一條則是小路，需要從雅安向南，到達(dá)滎經(jīng)縣，然后走210省道向北到達(dá)蘆山。210省道相對危險(xiǎn)，基本全部是山路，時(shí)刻都可能遭遇塌方和墜崖。

事實(shí)上，4月20日12時(shí)40分，已經(jīng)發(fā)生了一場由于道路狹窄施救人員遭遇車禍的悲?。阂惠v成都軍區(qū)派出的救援車輛搭載17名官兵，行經(jīng)天全縣滎天路時(shí)沖出道牙，跌下山崖，2人死亡，多人受傷。

為了防止擁堵，國家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)特意改道邛崍。4月21日凌晨5時(shí)25分，他們抵達(dá)邛崍軍用機(jī)場，這里是距離蘆山最近的機(jī)場。救援隊(duì)根據(jù)國家地震局設(shè)在蘆山縣指揮部的指令，兵分五路趕往極震區(qū)的五個(gè)搜索點(diǎn)。然而，由于路段塞車，本來僅需半小時(shí)的車程，救援隊(duì)卻最終花了九小時(shí)才抵達(dá)蘆山縣。

而部分救援隊(duì)員不得不乘直升機(jī)進(jìn)入受災(zāi)嚴(yán)重、處于艱難之中的寶興縣。最終，因天氣原因，直升機(jī)在強(qiáng)烈氣流中盤旋一段時(shí)間后被迫返回，“黃金72小時(shí)”的搜救任務(wù)變得更加艱巨。

位于雅安市多營鎮(zhèn)的華峰物流中心，是四川省救災(zāi)物資儲(chǔ)備中心的倉庫所在地。因進(jìn)入蘆山的道路不暢，部分救援車輛在這里把物資卸下返回，再另外安排車輛送往災(zāi)區(qū)。

后來，雅安市在多營往蘆山方向設(shè)立了檢查站，來自成都、雅安，發(fā)往蘆山縣、寶興縣和天全縣等方向的車輛需在華峰物流中心登記，申請通行證，才能進(jìn)入災(zāi)區(qū)。

另外，雅安市設(shè)立了由民政局等機(jī)構(gòu)組成的救災(zāi)物資接收處，主要負(fù)責(zé)兩項(xiàng)工作：接收物資，卸下入庫并裝入倉庫；發(fā)放通行證，注明物資運(yùn)送的地點(diǎn)、物資種類和車牌。

進(jìn)入災(zāi)區(qū)的車輛，只有獲得通行證，檢查站才會(huì)放行。當(dāng)車來到受災(zāi)縣后，還需領(lǐng)取縣級(jí)發(fā)放的特別通行證，這種通行證是一張A4大小的紙張，上面蓋有縣級(jí)指揮部章，相比市區(qū)嚴(yán)格把控，這一級(jí)通行證的發(fā)放并不嚴(yán)格，來者靠“軟磨硬泡”一般都能取得。

“在地震救援的每個(gè)階段，交通都會(huì)起到非常重要的作用?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾指出：“第一階段最核心的是救人，進(jìn)入清障設(shè)備等；第二階段是醫(yī)療，醫(yī)療救護(hù)人員、藥品，以及重傷員的轉(zhuǎn)移；第三階段是災(zāi)民的安置，帳篷、被子、食品和水的短缺是最大的問題，所有這些都需要物資及時(shí)調(diào)運(yùn)?！?/p>

細(xì)致到救援的各個(gè)階段，還需要更為有序的交通管制措施。來自三一重工的救援人員就認(rèn)為，地震發(fā)生后，最先要考慮的是保證工程機(jī)械進(jìn)入，幫助修整道路，恢復(fù)交通，此時(shí)不應(yīng)該讓運(yùn)送物資的大卡車也擠在路上，這樣只會(huì)降低救援的效率。

蘆山地震再次體現(xiàn)出，迅速且科學(xué)地施行交通管制措施的必要性。王振耀也認(rèn)為，解釋清楚在什么階段應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障哪一類運(yùn)輸?shù)霓k理，對民間組織和志愿者進(jìn)行適宜的指導(dǎo)，交通管制措施將會(huì)得到更有力地執(zhí)行。

統(tǒng)籌的困境

4月21日，在蘆山縣交警大隊(duì)的一片空地上，剛剛搭起的兩頂新帳篷之一寫著：蘆山縣抗震救災(zāi)指揮部。內(nèi)設(shè)簡單桌椅，包括縣委組織部長在內(nèi)的幾名工作人員正在忙碌。技術(shù)工作人員還在進(jìn)行固定電話、網(wǎng)絡(luò)等的安裝和調(diào)試。帳篷外的草坪和空地上，堆放著電腦、打印機(jī)和復(fù)印機(jī)等辦公設(shè)備。中午時(shí)分，電話終于安裝完畢。

這時(shí)，四川省經(jīng)濟(jì)和信息委負(fù)責(zé)電力和成品油供應(yīng)的兩名工作人員進(jìn)帳篷尋找對接的縣里負(fù)責(zé)人，表示有三車物資已經(jīng)運(yùn)到，還有三車堵在路上。相關(guān)負(fù)責(zé)人翻出內(nèi)部通訊錄后，開始撥打電話進(jìn)行溝通。

一位工作人員表示，雅安市方面要求每小時(shí)都要更新數(shù)據(jù)，“這太困難了”；14時(shí)許，指揮部才安裝完無線網(wǎng)絡(luò)、六臺(tái)電腦、一臺(tái)打印復(fù)印一體機(jī)、兩臺(tái)桌式打印機(jī)和每個(gè)辦公桌上配備的電話，這個(gè)歷經(jīng)三次匆匆搬遷的指揮部，終于安定下來。

據(jù)蘆山縣委宣傳部部長馬毅強(qiáng)介紹，4月20日地震發(fā)生后，應(yīng)急小組在一個(gè)小時(shí)內(nèi)即告成立，并在中午進(jìn)行分工。按照要求，每個(gè)組長需掌握組內(nèi)情況，并協(xié)調(diào)組間資源。

根據(jù)地震后各縣應(yīng)急體系的分工表，蘆山縣的應(yīng)急體系主要分成兩大部分，共計(jì)19個(gè)小組。

第一部分按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為9個(gè)小組，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由一位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。第二部分則按照應(yīng)急功能劃分，設(shè)置物資分發(fā)、武裝部隊(duì)調(diào)遣、交通保障、企業(yè)安全、綜合協(xié)調(diào)和后勤保障、衛(wèi)生防疫醫(yī)療救援等10個(gè)小組，每組有1名-5名領(lǐng)導(dǎo)分管，同時(shí)有1位領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)組長職能。在這些小組里，有4名縣級(jí)官員同時(shí)身兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和功能組組長。

由于兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和功能組組長，馬毅強(qiáng)21日一天之內(nèi)要往返多地，先是去自己聯(lián)系的飛仙關(guān)鎮(zhèn)，后迅速返回縣城，繼續(xù)負(fù)責(zé)宣傳對接、參與指揮部會(huì)議等事宜。在這種模式下，基層各級(jí)分組組長都不眠不寢。

然而，由于災(zāi)區(qū)諸多信息需要自下而上層層統(tǒng)計(jì)匯報(bào)，之后大量物資救援又自上而下層層分配發(fā)放，這中間又難免各個(gè)環(huán)節(jié)的差錯(cuò)，效率受到影響。

據(jù)甘孜軍分區(qū)參謀長肖達(dá)喜介紹，該軍區(qū)所屬的200余名民兵在蘆山縣城內(nèi)負(fù)責(zé)物資轉(zhuǎn)移，由于縣民政部門統(tǒng)籌不足，許多物資都只能先拉進(jìn)縣城。這一轉(zhuǎn)運(yùn)過程中，民兵們要多次重復(fù)將幾十噸物資搬至不同卡車。

“部隊(duì)里搞演習(xí)的時(shí)候，物資中轉(zhuǎn)都有個(gè)明確的計(jì)劃，前方需要多少物資，中轉(zhuǎn)方向去了多少物資，都能無縫對接，不像現(xiàn)在費(fèi)時(shí)費(fèi)力。”肖達(dá)喜說。

地震后，一個(gè)明確的原則是，縣、市、省三級(jí)應(yīng)急體系中，縣級(jí)對涉及救災(zāi)執(zhí)行的部分有決定權(quán)；對于涉及更大層面的決策，例如交通限行等，則由上級(jí)決定；縣級(jí)對域內(nèi)資源具有調(diào)配權(quán)，但對于短缺的物資，則需報(bào)送雅安市，由其進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào)配。

按照目前的應(yīng)急系統(tǒng)，國家、省、市的各項(xiàng)決策，都有賴于較為集中而準(zhǔn)確的信息搜集、處理。這就要求縣級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)成為連結(jié)上層體系和基層鄉(xiāng)、村需求的信息中轉(zhuǎn)站，這不僅要求它能夠高效搜集來自基層的信息，也要求它具有一個(gè)快速而準(zhǔn)確的信息互傳機(jī)制。

然而，在實(shí)際運(yùn)作中，蘆山縣難以承擔(dān)起這樣的重任。

蘆山縣應(yīng)急指揮中心的角色更像是一個(gè)“后勤保障”和“會(huì)務(wù)安排”的秘書處，缺乏一個(gè)匯集各部門信息的載體。按照雅安市民政局內(nèi)部通知的要求，每日上午10時(shí)前和下午3時(shí)前，蘆山縣民政局須將當(dāng)日的“抗震救災(zāi)物資需求表”和當(dāng)日的“抗震救災(zāi)物資接收發(fā)放統(tǒng)計(jì)表”通過內(nèi)部系統(tǒng)的公文交換箱報(bào)送市民政局。然而，這個(gè)要求幾乎不可能被完成。

在蘆山縣民政局臨時(shí)設(shè)立的藍(lán)色帳篷內(nèi)，負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)物資需求和發(fā)放的僅有六名人員。在這不到10平方米的空間里，凌亂堆積著包括市一級(jí)通知、最近的物資接收、發(fā)放情況等在內(nèi)的各類文件和報(bào)表。

一位工作人員表示，從鄉(xiāng)和村快速收集這些數(shù)據(jù)非常困難。比如，部分區(qū)域信號(hào)不通無法聯(lián)系，他們只能先依照受災(zāi)人口與每人每天的大致需求量相乘，推算物資需求。

另一方面，工作人員人手不足，他們除了要承擔(dān)以上的統(tǒng)計(jì)、更新和報(bào)備，還需要承擔(dān)縣城內(nèi)物資接收處、發(fā)放處的登記表格，進(jìn)行后方統(tǒng)計(jì)，顯得捉襟見肘。

在蘆山縣的物資儲(chǔ)備倉庫處，記者看到，倉庫內(nèi)仍然堆積著大量的捐贈(zèng)物品。民政工作人員在倉庫門口放置兩張表格，登記接收物資和發(fā)放物資的明細(xì)，礦泉水、方便面、食品等。當(dāng)這些散亂的表格交到民政工作點(diǎn)匯總時(shí)，統(tǒng)計(jì)整合難度很大，再加上道路管制，許多物資被堵路中，工作人員無法進(jìn)行清點(diǎn)區(qū)分，數(shù)字經(jīng)常“對不上”。

手頭的繁雜工作尚未完成，縣民政局又接到了新任務(wù)，當(dāng)天即需要向市民政局遞交災(zāi)后重建的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

事實(shí)上，此刻專家對建筑是否可以再使用的評估、需要重建的建筑明細(xì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都還沒有，重建經(jīng)費(fèi)從何而談，依據(jù)何在？

21日下午4時(shí)20分，各種需要上報(bào)市級(jí)以及向指揮部匯報(bào)的數(shù)據(jù)仍未統(tǒng)計(jì)完畢，縣民政局的工作人員只得在上一輪的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行估算并上報(bào)，至于新的數(shù)據(jù)，只能在統(tǒng)計(jì)完后，納入下一次的報(bào)表之中。

承受壓力的不止蘆山縣，雅安市也面臨類似的問題。

4月23日上午11時(shí)許，雅安市應(yīng)急指揮中心召開會(huì)議，主要議題便是有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)助政策。根據(jù)四川省的要求，次日便要落實(shí)對受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)助。

會(huì)上討論的焦點(diǎn)在于如何化解兩難困境：如果更符合實(shí)際情況，需要由專家進(jìn)行評估然后再確定補(bǔ)助范圍，但如果要評估，就來不及完成省里交待的任務(wù)；另一方面，如果不按照評估、直接以震級(jí)危害半徑畫圈劃分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)引起災(zāi)民抱怨補(bǔ)償不公、不符合實(shí)際，出現(xiàn)汶川地震之后的災(zāi)民矛盾。

雅安市應(yīng)急辦相關(guān)負(fù)責(zé)人亦坦言，就目前的應(yīng)急框架來看，調(diào)動(dòng)資源雖然迅急，但總體上仍是一個(gè)內(nèi)部封閉性的系統(tǒng)，需要打開外部信息交流渠道。

應(yīng)急響應(yīng)“三級(jí)跳”

相較于基層應(yīng)急體系的種種問題，國家層面的反應(yīng)則極為迅速。

地震發(fā)生一小時(shí)后，國家減災(zāi)委和民政部即啟動(dòng)了國家三級(jí)救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)。

地震后兩小時(shí)，國務(wù)院緊急召開由民政部、國家發(fā)改委、國家地震局、國土資源部、交通運(yùn)輸部、衛(wèi)紀(jì)委等多個(gè)部門的負(fù)責(zé)人參加的抗震救災(zāi)會(huì)議。

會(huì)議現(xiàn)場的氣氛緊張而沉重。在“5·12”汶川地震之后，四川很多市縣都配上了救災(zāi)的應(yīng)急設(shè)備，包括通訊設(shè)備。通過會(huì)場的大屏幕，蘆山應(yīng)急中心和部分地震現(xiàn)場情況能夠直接觀看。會(huì)議中，蘆山地震的災(zāi)情信息持續(xù)傳來，并迅速被用于討論和研究。

“當(dāng)時(shí)參會(huì)的負(fù)責(zé)人大多經(jīng)歷過‘5·12’汶川地震的搶險(xiǎn)。雖然時(shí)間緊張，災(zāi)情信息復(fù)雜，但各部委的負(fù)責(zé)人都有經(jīng)驗(yàn)，能夠很快作出判斷和處理?！币晃唤咏@次會(huì)議的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

隨著信息的匯聚，國務(wù)院將抗震救災(zāi)的響應(yīng)級(jí)別迅速由三級(jí)調(diào)至一級(jí)。

根據(jù)2011年修訂的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》（下稱《應(yīng)急預(yù)案》），中國設(shè)定了四個(gè)國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)，其中，地震的一級(jí)響應(yīng)意味著發(fā)生了“特別重大災(zāi)害”，其標(biāo)準(zhǔn)為“人口較密集地區(qū)發(fā)生7.0級(jí)以上地震，或者是人口密集地區(qū)發(fā)生6.0級(jí)以上地震”。

按照慣常的情況，一級(jí)響應(yīng)啟動(dòng)后，國務(wù)院副總理會(huì)在24小時(shí)內(nèi)到達(dá)災(zāi)區(qū)。而此次地震發(fā)生后僅僅5個(gè)小時(shí)，國務(wù)院總理李克強(qiáng)就已經(jīng)到達(dá)機(jī)場，乘專機(jī)前往四川雅安地震災(zāi)區(qū)。

“這次（應(yīng)急體系）啟動(dòng)非?？?。說明我國的應(yīng)急體系已經(jīng)構(gòu)建，而且隨著一次次的災(zāi)害處置，這個(gè)體系也是可以逐步改進(jìn)的?！蓖跽褚硎?，這次國務(wù)院總理能夠快速趕赴災(zāi)區(qū)，也可見中央對這次災(zāi)情的重視程度。

李克強(qiáng)在部署抗震救災(zāi)工作時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)科學(xué)、有序的重要性。

用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)衡量，此次救災(zāi)行動(dòng)尚存差距。如何在現(xiàn)行的應(yīng)急體系之下迅速行動(dòng)的同時(shí)，科學(xué)調(diào)配救援力量和機(jī)制、提高實(shí)際效率，特別是在重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府救助力量客觀上無法第一時(shí)間到達(dá)的情況下，培育基層和社會(huì)共助、自助、自治、自救的能力，是中國地震應(yīng)急救災(zāi)體系下一步要面對的問題。