謹(jǐn)防政策“一邊倒”

去年底，在政府換屆之前的最后一次中央經(jīng)濟工作會議上，高層首次明確2013年的經(jīng)濟增長目標(biāo)為7.5%左右。之所以作出這樣的決定，主要因為今年轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、為下一步發(fā)展打基礎(chǔ)的任務(wù)很重，難以指望過高的增長速度；另一方面，如果不能維持一個發(fā)展速度底線，擴大就業(yè)、改善民生就會失去物質(zhì)基礎(chǔ)。

其后的一系列決策層會議亦表明，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)成為中央既定政策。各部門出臺相關(guān)政策時，除了需要考慮自身實際之外，還應(yīng)充分考慮與中央政策以及其他部門政策相互疊加后的宏觀效應(yīng)，避免經(jīng)濟大起大落。

準(zhǔn)確判斷形勢

經(jīng)濟形勢研判是制定政策的基礎(chǔ)，而精準(zhǔn)的形勢研判，除了需要依賴經(jīng)濟指標(biāo)，更需要在龐雜的指標(biāo)體系中進行取舍。有幾個指標(biāo)非常值得關(guān)注：

第一，采購經(jīng)理人指數(shù)。根據(jù)匯豐公布的數(shù)據(jù)，5月匯豐中國制造業(yè)PMI初值為49.6，創(chuàng)下七個月新低，而該指數(shù)連續(xù)六個月維持在榮枯分水嶺上方的勢頭也宣告終止。

第二，工業(yè)企業(yè)利潤。今年1月-4月規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤比去年同期增長11.4%，增速比1月-3月回落0.7個百分點。

第三，工業(yè)增加值。今年1月-4月規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長9.4%，比1月-3月回落0.1個百分點。綜合這些指標(biāo)至少可以得出這樣的結(jié)論，當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟仍然處于緩慢弱復(fù)蘇和逐步尋底的趨勢中，需要各類政策疊加的宏觀效應(yīng)保持中性。

需要說明的是，過去一些常使用的指標(biāo)容易引起誤判，比如貨幣信貸。一方面，廣義貨幣（M2）余額數(shù)字的龐大令我們產(chǎn)生中國經(jīng)濟已經(jīng)充斥金融泡沫的錯覺。按照人行統(tǒng)計，今年4月M2余額高達103.26萬億元，同比增長16.1%，如果GDP按照2012年末的51.93萬億元計算，貨幣化比率（M2/GDP）已接近200%，在世界上十分罕見。

實際上，我國貨幣化比率偏大主要與銀行主導(dǎo)型金融體制以及居民儲蓄傾向偏高有關(guān)。另一方面，從貨幣信貸指標(biāo)很難獲得對經(jīng)濟增速的精準(zhǔn)預(yù)測。顯而易見，隨著金融創(chuàng)新和綜合化經(jīng)營風(fēng)起云涌，銀行信貸在整個社會融資中的占比越來越低，隨之也越來越無法成為經(jīng)濟增速的一個好的解釋變量。

為了彌補上述缺陷，貨幣當(dāng)局開始將股市、債市等其他融資方式一并考慮，研究并對外公布“社會融資規(guī)?！苯y(tǒng)計數(shù)據(jù)，其進步意義不言而喻。但從目前看來，“社會融資規(guī)模”指標(biāo)也并非經(jīng)濟增速或者CPI變化的很好解釋變量。

一些已被社會廣泛關(guān)注、本應(yīng)成為社會融資重要組成部分的融資方式難以統(tǒng)計，如“民間借貸”“海外熱錢”“企業(yè)內(nèi)源融資”等。貨幣當(dāng)局出于可控性考慮，并沒有將“國債融資”“外債”“實際利用外資”以及“境外上市籌資”等融資方式包括在“社會融資規(guī)?！碑?dāng)中。

根據(jù)貨幣當(dāng)局公布的年度數(shù)據(jù)，2003年、2005年-2010年以及2012年各年“社會融資規(guī)?！痹龇鶠檎?，但2004年和2011年竟然為負(fù)；在增幅為正的年份，2009年社會融資規(guī)模增幅為99.3%，而2010年的增幅僅有0.8%，大起大落，令人匪夷所思。

基于這樣的分析，當(dāng)“社會融資總量”或者“貨幣信貸”增幅與經(jīng)濟增速和CPI運行規(guī)律不相一致時，我們完全不必對后者有過多疑慮。

注重政策協(xié)調(diào)

從今年中央出臺的各類政策看，基本保持了政策中性。按照以往規(guī)律，幾乎歷次政府換屆以后，多會形成一個地方投資熱潮。

再看全國31個省區(qū)市公布的2013年GDP增長目標(biāo)，除北京、上海、廣東、浙江、河北、遼寧、山東，其他24個省區(qū)市均定在10%及以上；另外，22個省區(qū)市將固定資產(chǎn)投資增長目標(biāo)定在20%以上，貴州增長目標(biāo)甚者高達53%。

國務(wù)院辦公廳于今年2月出臺了《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（國辦發(fā)【2013】17號），在推動房價穩(wěn)定的同時，也有效避免了經(jīng)濟過熱風(fēng)險，“投資熱”與“控房價”正好一負(fù)一正、相互抵消，可謂恰到好處。

同時，中央要求加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為工作重點，特別是通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、推動企業(yè)兼并重組，整合一批產(chǎn)能，通過嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、安全、能耗標(biāo)準(zhǔn)，下決心淘汰一批落后產(chǎn)能；另一方面，中央要求所屬部門“簡政放權(quán)”，從改革行政審批制度入手，加快轉(zhuǎn)變政府職能，本屆政府將削減1700多項行政審批職能數(shù)目的三分之一以上，目前已取消和下放113項行政審批事項。由此，再次形成政策“緊縮”與政策“寬松”的相互抵消。

總結(jié)中央政府出臺的各類政策，不是具有很強的戰(zhàn)略性，如淘汰“兩高一?！表椖浚褪敲褚馄惹行枰?，如房地產(chǎn)宏觀調(diào)控。對于部門來說，中央政策“不以人的意志為轉(zhuǎn)移”。因此，在宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢明確、中央中性政策給定情況下，各所屬部門的政策疊加效果也應(yīng)是保持宏觀中性。

遺憾的是，由于相互之間協(xié)調(diào)不夠，今年部門出臺的緊縮性政策偏多，寬松性政策較少，這對于保持必要的經(jīng)濟增長速度肯定會或多或少產(chǎn)生影響。例如，財政部等四部委出臺了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，要求各級地方政府從大局出發(fā)，切實負(fù)擔(dān)起加強地方政府性債務(wù)管理、防范財政金融風(fēng)險的職責(zé)。

地方政府對違法違規(guī)融資或擔(dān)保承諾行為進行清理整改，對投資也會產(chǎn)生抑制作用。以國家外匯管理局為例，通過出臺《關(guān)于加強外匯資金流入管理有關(guān)問題的通知》，外匯局加強了銀行結(jié)售匯綜合頭寸管理，并對存在異?；蚩梢汕闆r企業(yè)加大了核查力度。與此同時，這一規(guī)定也導(dǎo)致了海外熱錢的撤退，對經(jīng)濟產(chǎn)生緊縮效應(yīng)。

再以銀監(jiān)會《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)投資運作有關(guān)問題的通知》為例，要求商業(yè)銀行合理控制理財資金投資非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)資產(chǎn)的總額，并以理財產(chǎn)品余額的35%與商業(yè)銀行上一年度審計報告披露總資產(chǎn)的4%之間孰低為上限。這一規(guī)定也降低了一些企業(yè)從銀行理財獲得正常貸款以外資金的可能性。

最后以國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格管理防止違法違規(guī)征地的緊急通知》為例，在進一步加強征地管理、防止違法違規(guī)征地、杜絕暴力征地行為的同時，也使地方政府可供拍賣的土地資源減少。

毋庸置言，這些政策的出臺都是大勢所趨，對每家單位的工作開展都至關(guān)重要。然而，行政管理也是一門藝術(shù)，沒有最佳，卻有更好，這其中就包括政策之間的協(xié)調(diào)配合以及政策出臺的時機和火候。

審慎制定對策

為推動2013年我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)抓好三項工作：其一，充分釋放政策紅利；其二，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐；其三，加強部門政策之間的相互協(xié)調(diào)。

改革開放以來，中國經(jīng)濟的每一次快速增長都離不開政策紅利的釋放。一方面，應(yīng)借好“簡政放權(quán)”政策東風(fēng)，充分激活和拉動民間投資。此次權(quán)限取消的項目主要集中在擴建民用機場項目、投資城市軌道交通車輛、信號系統(tǒng)和牽引傳動控制系統(tǒng)制造等項目，權(quán)限下放的項目主要集中在電力、能源礦產(chǎn)資源開發(fā)、交通、基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。

短期來看，總計117項行政審批事項的取消和下放，對經(jīng)濟的刺激作用有限，迫切需要通過持續(xù)落實將政策優(yōu)惠落到實處，以制度紅利而不是政府投資擴張來搞活國內(nèi)經(jīng)濟。

另一方面，要在“簡政放權(quán)”過程中，正確處理好政府和市場之間的關(guān)系。既要在行政審批事項取消和下放的同時相信市場，讓企業(yè)對自己的盈利行為負(fù)責(zé)，也要給予必要的政府引導(dǎo)和監(jiān)管。

還應(yīng)抓緊建立完善城鎮(zhèn)化相關(guān)政策制度體系。打一個比喻，改革開放30多年之所以能夠取得巨大成就，如果說第一個十年依賴家庭承包經(jīng)營制，第二個十年依賴外向型經(jīng)濟，第三個十年依賴基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，那么未來十年則要依賴城鎮(zhèn)化建設(shè)，這是我國最大的“內(nèi)需”。

當(dāng)務(wù)之急，要推進戶籍制度改革，分離戶籍與福利待遇的聯(lián)系，讓更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口特別是新生代的農(nóng)民更好融入城市；推進土地制度改革，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民真正享受到承包地和宅基地帶來的財產(chǎn)收益；推進基本公共服務(wù)均等化，促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在勞動報酬、子女教育、社會保障等方面與城市居民享有同等權(quán)益。

無論“簡稱放權(quán)”還是城鎮(zhèn)化建設(shè)，其對經(jīng)濟增長的拉動效用都是持久釋放的，需要我們不懈努力、不懈推進。在中央全局性、戰(zhàn)略性政策已經(jīng)明確，政策效應(yīng)不斷深化基礎(chǔ)上，部門應(yīng)在政策協(xié)調(diào)性上“做好功課”，防止緊縮性或擴張性政策“一邊倒”，加劇宏觀經(jīng)濟波動。

目前來看，指定特定部門來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類政策制定出臺并不現(xiàn)實，必須發(fā)揮部門主觀能動性。換句話說，在當(dāng)前緊縮性政策偏多情形下，應(yīng)確保新出臺的各類政策的疊加效應(yīng)為適當(dāng)寬松?；谶@樣的考慮，有關(guān)部門在政策出臺前一定要加強規(guī)劃，政策出臺后一定要加強評估，充分考慮其宏觀影響。

如果當(dāng)前希望推出偏緊的政策措施，就應(yīng)與本部門或者其他部門偏松性政策搭配出臺。比如，中國人民銀行若希望進一步加快利率市場化改革，由于商業(yè)銀行利差下降可能帶來緊縮效應(yīng)，就需要與存款準(zhǔn)備金率的適當(dāng)降低相互匹配，避免緊縮效應(yīng)過強。