上合組織蹣跚

原定于6月召開的上海合作組織（下稱“上合組織”）成員國元首會議今年被“意外地”推遲了，輪值主席國吉爾吉斯斯坦至今未正式公布峰會召開的準確時間表。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，峰會被推遲的原因是吉爾吉斯斯坦在籌備過程中出現(xiàn)了資金緊張，主辦方需要更多的時間和財力進一步加強峰會期間的安保力量。

5月30日，俄羅斯新任駐華大使安德烈·杰尼索夫?qū)Α敦斀?jīng)》記者一再強調(diào)，這次峰會被推遲是“組織上的問題，而不是政治上的問題。以后的峰會還會按慣例在夏天召開”。

不過鑒于中國新領(lǐng)導(dǎo)人尚未對上合組織的發(fā)展定位進行重新評估，俄羅斯國內(nèi)則出現(xiàn)了總統(tǒng)與總理不和的傳聞，上合組織成員國之間在關(guān)于地區(qū)發(fā)展的重大問題上還需要進一步協(xié)調(diào)立場，此次上合比什凱克峰會被推遲也在“情理之中”。

從2012年到2013年初，俄羅斯、美國、日本以及中國等亞太地區(qū)主要大國相繼完成了選舉年領(lǐng)導(dǎo)人和政府的更迭，上合組織如何看待和應(yīng)對外部形勢的變化，是此次比什凱克峰會需要回答的問題。而如何采取措施應(yīng)對北約撤軍后的阿富汗局勢、能否推動上合組織發(fā)展銀行等實際合作，也都關(guān)系到上合組織的定位。

經(jīng)歷了12年發(fā)展的上合組織仍然是“框架大于內(nèi)容”。中國國際問題研究所研究員石澤對《財經(jīng)》記者說，“上合組織現(xiàn)在迫切需要增強的是在上合框架內(nèi)通過雙邊或多邊合作解決實際問題的能力，而不是急于擴員或是增加議題范圍，如果舍本逐末，這些都會成為上合組織將來的負擔。”

俄羅斯科學院世界經(jīng)濟與國際關(guān)系研究所副所長瓦西里·米赫耶夫（Vasily Mikheev）也認為，目前上合組織所搭建的龐大架構(gòu)與實際內(nèi)容仍不匹配。

經(jīng)濟合作仍有限

俄羅斯總統(tǒng)上合組織事務(wù)前特派代表基里爾·巴爾斯基曾在2012年表示， 擴大上合組織成員國的進程有望在接納新成員國的機制取得協(xié)調(diào)后，于2013年的比什凱克峰會開始；去年上合組織峰會期間，俄羅斯總統(tǒng)普京建議，要爭取在2013年峰會前起草接收新成員通用的金融、法律和行政條件決議。

因此，擴員將很有可能成為上合組織2013年發(fā)展中的標志性事件。巴基斯坦、印度和伊朗都已經(jīng)提出了正式加入的申請。

上合組織最初成立時僅有中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦六個成員國，如今發(fā)展成為擁有蒙古、巴基斯坦、印度、伊朗和阿富汗為觀察員國，白俄羅斯和斯里蘭卡為對話伙伴國的國際組織。今年4月，身為北約成員國的土耳其也正式成為上合組織的對話伙伴國之一。

打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義“三股勢力”是上合組織成立時的初衷，但中國一直希望將其合作領(lǐng)域多元化，特別是賦予其更多的經(jīng)濟職能。

在2010年11月舉行的上合組織成員國第九次總理會議上，時任中國國務(wù)院總理溫家寶提出要研究成立上合組織開發(fā)銀行。塔吉克斯坦媒體曾經(jīng)披露，提議中開發(fā)銀行的資金為100億美元，中國方面愿意出資80億美元。

中國已經(jīng)與成員國建立了金融合作機制：2011年6月，中國與哈薩克斯坦達成了70億元人民幣的雙邊本幣互換協(xié)議，旨在加強金融合作，便利兩國貿(mào)易和投資。當年較早時間，中國與烏茲別克斯坦簽署了7億元人民幣的貨幣互換協(xié)議。除此之外，上合組織還曾經(jīng)討論過成立自身的評級機構(gòu)，以幫助中亞地區(qū)國家抵御金融風暴給其實體經(jīng)濟帶來的沖擊。

今年習近平作為國家主席首次與普京會面，兩國在簽署的《中俄聯(lián)合聲明》中再次強調(diào)，上合組織要加強經(jīng)濟合作，特別是交通、能源、通信、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域合作，積極推動建立有效融資保障機制。

但不得不承認的事實是，迄今為止在上合組織框架下并沒有六個成員國同時參與的經(jīng)濟合作項目，大多處在雙邊合作的水平，且大部分由中國主導(dǎo)，中國對其他成員國累計投資達200多億美元。“這與人們所期望見到以上合組織為基本架構(gòu)的中亞地區(qū)經(jīng)濟一體化組織相去甚遠?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心歐亞社會發(fā)展研究所政治室主任盛世良說。

中俄難同盟

作為上合組織中兩個最重要的國家，中國和俄羅斯在組織框架內(nèi)的合作密切程度直接關(guān)系到該組織的影響力和發(fā)展前途。近年來上合組織在經(jīng)濟領(lǐng)域合作漸多，與俄羅斯對上合組織態(tài)度的變化不無關(guān)系。

在上合組織成立的最初幾年，莫斯科將其發(fā)展目標定位為地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人對話機制，傾向于將上合組織建設(shè)成中國為一方、俄羅斯與中亞國家為另一方的雙邊機制，將上合組織作為俄羅斯所構(gòu)建的獨聯(lián)體、歐亞經(jīng)濟共同體以及集體安全條約組織之外（集安組織）的有益補充；同時，借助中國的影響力在國際上抗衡來自西方的壓力。

這種消極態(tài)度緣于這一時期它仍在積極謀求與美國建立“穩(wěn)定的和可預(yù)見的”新型伙伴關(guān)系。在阿富汗戰(zhàn)爭期間，俄羅斯對美國提供的支持甚至超過北約國家。

轉(zhuǎn)折點發(fā)生在2004年到2005年：2004年末到2005年5月，烏克蘭、吉爾吉斯斯坦等國相繼爆發(fā)顏色革命；2004年3月，北約完成第二次東擴，進一步擠壓俄羅斯的地緣戰(zhàn)略空間；在2004年9月發(fā)生的別斯蘭人質(zhì)事件中，美國譴責恐怖分子的同時，還建議俄羅斯與車臣分裂主義分子談判和妥協(xié)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心歐亞社會發(fā)展研究所所長助理王曉泉評述，這一系列事件讓俄羅斯對美國的戰(zhàn)略意圖有了重新認識，俄羅斯遂明顯開始倚重上合組織，希望同中國一起將上合組織建設(shè)成為平衡美國在中亞進行勢力擴張的有效工具。

另一方面，中亞地區(qū)對提高經(jīng)濟社會發(fā)展水平的渴求難以由俄羅斯一國滿足，俄羅斯也就不再一味反對中國與中亞國家進行雙邊經(jīng)貿(mào)合作。

即便如此，俄羅斯仍是對上合框架下開展經(jīng)濟合作態(tài)度最為消極的一個成員國。根結(jié)在于在莫斯科眼中，上合組織發(fā)揮積極而有效的作用就會削弱歐亞經(jīng)濟共同體在中亞的影響力。

俄羅斯和中國固然在推動世界格局多極化，維護中亞地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展，打擊區(qū)域內(nèi)“三股勢力”上有著共同語言，但是俄羅斯顯然不愿意過多出讓在中亞地區(qū)事務(wù)上的主導(dǎo)權(quán)。

盛世良對《財經(jīng)》記者回憶了他在2011年與普京的一次談話過程：“當時我問普京：‘你是如何定義上合組織和你所倡導(dǎo)的歐亞聯(lián)盟之間的關(guān)系的？’普京立刻表現(xiàn)得非常警惕，他對我說：‘上合組織是一個安全合作平臺，而歐亞聯(lián)盟是俄羅斯倡導(dǎo)的一個區(qū)域一體化組織?！?/p>

盛世良總結(jié)認為，在俄羅斯所參加的各種國際組織中，上合組織是被排在最末位的，因為對于它不能主導(dǎo)的組織，俄羅斯不愿意過多投入財力和精力。

此外，即便是在上合組織的“本職”安全領(lǐng)域，上合組織成員國之間的合作僅限于情報共享和針對伊斯蘭極端分子的聯(lián)合執(zhí)法，未能像俄羅斯所主導(dǎo)的集安組織一樣擁有常設(shè)的快速反應(yīng)部隊和司令部。

集安組織秘書長尼古拉·博爾久扎曾評論說：“上合組織和集安組織是截然不同的兩個組織……（集安組織的）情報機構(gòu)、執(zhí)法部門和軍事部門的高度一體化，使我們的行動比其他政治機構(gòu)，如歐安組織、上合組織和獨聯(lián)體，更加默契?！?/p>

在美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心俄羅斯問題專家杰弗里·曼科夫（Jeffrey Mankoff）看來，上合組織更像是中俄兩國“觀察彼此的論壇”，而不是兩國共同應(yīng)對挑戰(zhàn)的工具。俄羅斯在無法阻止中國與中亞國家加強經(jīng)濟合作的趨勢下，積極參與的最大收獲就是為其提供了限制中國在中亞擴張勢力的手段。

美國因素揮之不去

總而言之，中國和俄羅斯對上合組織的定位大相徑庭，也就意味著上合組織因素對中俄關(guān)系的增量有限。中國更希望通過上合組織來維護西部安全，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境；而俄羅斯則更重視上合組織在推動世界多極化、在地緣上抵御美國和北約在中亞進行擴張的作用。

不過，無論是中國、俄羅斯還是中亞國家，在發(fā)展上合組織的考量中都納入了美國的因素。

中國始終拒絕將上合組織發(fā)展成為一個純粹的安全組織，避免其成為華沙條約組織在冷戰(zhàn)后的替代品，就是為了避免形成與美國的直接沖突；俄羅斯則借助上合組織的力量來抵御西方對俄羅斯戰(zhàn)略空間的擠壓。

正是這些因素，為現(xiàn)在的中俄彌合分歧、加強在上合組織的合作提供了動力。在美國“重返亞太”的背景下，俄羅斯是平衡地區(qū)格局的一支重要力量；而對俄羅斯來說，與中國的合作可以增加與美國進行導(dǎo)彈防御計劃談判的空間。

雖然美國對上合組織的實力有所質(zhì)疑，也了解其內(nèi)部各種分歧的存在，但認為上合組織已對美國在中亞的利益構(gòu)成威脅、需要認真對待的觀點逐漸成型。不過這些討論僅限于美國戰(zhàn)略分析界，自美國于2005年提出成為上合組織觀察員國的申請遭拒后，至今就再沒出現(xiàn)關(guān)于美國與上合組織發(fā)展合作關(guān)系的官方文件。美國也很少公開發(fā)表關(guān)于針對上合組織的言論。

俄羅斯大使杰尼索夫表示：中俄兩國歡迎一個作為伙伴的美國，而不是一個對本地區(qū)事務(wù)指手劃腳的美國……但中俄之間的合作是基于雙方的共同利益，中俄之間不需要結(jié)盟的合作方式。

“上合組織在未來十年中將面臨更為嚴峻的地區(qū)形勢，最重要的還是提升其執(zhí)行力，尋找更切實際的、更容易的合作項目作為突破口。即便是六個成員國不能達成一致，中國也可以尋求在上合組織框架內(nèi)的雙邊或多邊合作，從而進一步加強上合組織的凝聚力?！笔瘽烧f。