70年后怎么辦？

中國實行城市土地由國家所有、采取招拍掛形式轉(zhuǎn)讓一定期限內(nèi)使用權(quán)的土地供給制度，這一使用期限為70年。直觀上，這項上世紀80年代率先由深圳嘗試的制度，繞開了關(guān)于“土地私有化”的意識形態(tài)爭論，盤活了土地資源，促進了城市化的進程。

但這一巧妙設計會有哪些宏觀層面的后果？70年使用權(quán)期限滿了之后又該怎么辦？

我和合作者們最近的一項研究對此進行了探討。通過計算機模擬開發(fā)商與消費者動態(tài)行為，我們分析了住宅用地70年使用權(quán)對房價、供給、房齡、城市擴張的影響。大體上，70年使用權(quán)將會抬高房價，降低城市住房供給，減緩城市化的進程。

在基本的參數(shù)校準之下，相比較于永久性的土地使用權(quán)，我們得出如下量化結(jié)果：50年后，住宅價格將高出7%，城市住房供給總量少7.5%，市中心的房子平均房齡高出8%。綜合考慮交通遠近和新舊差異，住宅平均價值少4%。

此外，由于住宅密度更低，城市住宅占用土地面積將多出6%，約等于700平方公里。這相當于整個遼寧省或半個廣東省當前住宅的占地面積。如果進一步考慮到工商業(yè)用地類似的影響，土地定期出租制度比永久性使用權(quán)制度要多占用2300平方公里的寶貴耕地。個中緣由，還須從土地制度的細節(jié)中去看。

不完善的批租制

大陸的土地批租制借鑒了香港的土地批租制，現(xiàn)任香港特首梁振英在上世紀80年代曾參與其中。香港土地批租制自英國殖民開始，平穩(wěn)延續(xù)到香港回歸之后，已經(jīng)歷了170余年。發(fā)展至今，香港大多數(shù)租約是50年期，起租時支付地價后逐年支付一個象征性的地租（按照經(jīng)評估的土地年租金的3%計算）。除非遇到特殊公共利益，土地將會得到續(xù)租。續(xù)租并不需補交地價差價，只需繼續(xù)支付上述象征性的地租。

這一制度看起來很美，可是土地批租制在大陸落地生根過程中，漏掉了雖然遙遠但十分重要的一環(huán)，沒有規(guī)定“租約到期怎么辦”。皮之不存，毛將焉附。從法理上，70年使用權(quán)期滿后，若因為“公共利益”租約得不到展期，地面附著物剩余權(quán)益應當一并轉(zhuǎn)移至土地所有者。通常也就意味著收歸國有。

但是，如果土地上是住宅樓，趕走租戶，使之無家可歸，在政治上會遇到困難。2007年施行的《中華人民共和國物權(quán)法》第148條規(guī)定：“建設用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第42條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應的出讓金。”第149條規(guī)定：“住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”

當前，絕大多數(shù)存量租約對終止時房屋及不動產(chǎn)歸屬的語焉不詳，這使得未來的法規(guī)極端重要。如果70年租約恰好屆滿時因公共利益需要收回土地，房屋及其他不動產(chǎn)歸誰所有？補償標準是什么？此外，續(xù)租的條款、租金等重要問題都未得到解決。若續(xù)租面臨漫天要價，政府可以實質(zhì)性地收回土地，或狠狠敲一筆租戶的竹杠。

被減緩的城市化

在中國這樣一個對強征和強拆缺乏安全感的國度，不確定性導致許多業(yè)主憂心忡忡。經(jīng)濟學原理指出，產(chǎn)權(quán)不明直接抑制當前投資。一個簡單的例子是農(nóng)村土地承包制初期田地幾年一調(diào)，后來很快被迫延長至30年。當知道自己辛苦改良的土地可能很快就會分給別人，農(nóng)民就沒有動機去改良土地，這就導致農(nóng)業(yè)嚴重的短期行為和農(nóng)田貧瘠化。

同樣地，70年土地使用權(quán)降低了住宅重新開發(fā)的吸引力。重新開發(fā)或大面積翻修設計大量資金投入，但其益處卻局限在土地剩余使用年限內(nèi)。舉個極端的例子，如果開發(fā)商在第70年接手了一個社區(qū)重新開發(fā)，轉(zhuǎn)眼剛蓋好，政府說因為公共利益不給續(xù)約。土地被收回去了，房子也就歸了政府?；蛘f，你要補交一大筆土地出讓金。由于你蓋了座房子在上面，不交就是白干，那你根本沒有議價能力。

當然上述的例子比較極端?，F(xiàn)實中種種信息表明，我國的普通住宅結(jié)構(gòu)的安全使用期平均說來是50年。也就是幾十年之后很多住宅就面臨大規(guī)模翻修（重新開發(fā)）的問題。我們理論模型清晰地表明，總體上說，重新開發(fā)率在70年使用權(quán)下明顯低于永久使用權(quán)。

開發(fā)商或業(yè)主不愿意重新開發(fā)，這意味著舊住宅越來越不好使，沒法滿足“人民群眾日益增長的物質(zhì)需求”。那就只好到城市外圍開發(fā)新項目，結(jié)果是城市這個大餅越攤越大。國家想方設法要集約使用土地，這個70年的使用權(quán)政策偏偏背道而馳。

續(xù)約、拍賣還是私有化

我們的研究模擬了未來50年間的城市成長路徑。起初，70年使用權(quán)下住宅會較早地進行重新開發(fā)，因此供給數(shù)量更大，房價更低；二三十年后事情反過來了，相較于永久使用權(quán)情形，住宅重新開發(fā)少了，供給少了，房價更高了。

由于70年使用權(quán)下開發(fā)商更青睞新項目，更多城市周邊的土地被開發(fā)成為住宅用地。在老城區(qū)，由于重新開發(fā)率偏低，70年使用權(quán)制度下老城區(qū)面臨更老更矮的房子。我們的計算機模擬表明，在三十幾年后，老城區(qū)將基本停止重新開發(fā)，而永久使用權(quán)下老城區(qū)住宅樓仍然會有序地拆除重建。整體來說，70年使用權(quán)不僅僅會有土地使用不集約的問題，而且有舊城區(qū)老化失修的問題。

當然，計算機模型的局限性是模擬結(jié)果依賴于的參數(shù)。為了檢查參數(shù)設定是否對結(jié)果有過大影響，我們大范圍調(diào)整各個參數(shù)并重新計算，發(fā)現(xiàn)結(jié)果仍然很接近。

我們建立的是一個非常簡化的動態(tài)優(yōu)化模型，在研究中假設人口不變，開發(fā)商不存在壟斷，人們收入增長率是在模型外給定的。放松這些假設會影響量化結(jié)果。但是不管如何，重新開發(fā)的幾率在70年土地使用權(quán)下總是會低一些，因此我們的基本結(jié)論是可靠的。

更貼近現(xiàn)實更生動的模型可以做出更精確的預測，但我們的簡化模型已經(jīng)可以提出足夠有用的建議。對未來產(chǎn)權(quán)的信念直接影響今日的行為，因此70年的不確定性不能等到70年后再澄清。

從社會最優(yōu)的角度來看，政府可以有三種不同選擇：私有化土地、拍賣土地的永久使用權(quán)、制定土地續(xù)約時明確的條款及土地到期不能續(xù)約時附著物給予完全補償?shù)募殑t。在簡化模型中三者經(jīng)濟上是等價的。

但從現(xiàn)實政治考慮，也許后者比前兩者更容易實現(xiàn)，因而第三種方案是一個更加現(xiàn)實的選擇，并且在明確續(xù)約條款和補償細則的同時，要確保這些條款的執(zhí)行力。當然，由于中國幅員遼闊，各地可以先行先試不同的土地制度改革，總能找到解決70年使用權(quán)問題的出路。