中國城鎮(zhèn)化：改革出紅利

未來十年的經(jīng)濟(jì)主題中，城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是最大的關(guān)鍵詞。但中國城鎮(zhèn)化面臨著欠賬、趕超和制度三大問題。改革可以使城鎮(zhèn)化回歸到一個(gè)自然提升過程，只有改革才能突破城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)約束。

在十八大之后的未來十年經(jīng)濟(jì)主題中，城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是最大的關(guān)鍵詞。發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)人均GDP近5000美元、邁入中等收入國家行列時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的一大主流是越來越多的農(nóng)村居民將生活在城市。中國就處于這樣的發(fā)展階段。在一些觀察家看來，執(zhí)政者推動(dòng)城鎮(zhèn)化，就抓住了未來一二十年中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的主流。果真如此嗎？

人口、財(cái)力制約城鎮(zhèn)化

按照最新的人口普查數(shù)據(jù)，中國勞動(dòng)年齡人口在2010年就開始下降，比此前的預(yù)測早3-5年。由此帶來的問題是，在城市低端勞動(dòng)力和農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化的情況下，是否有足夠多的人口可供轉(zhuǎn)移？

我們的測算表明，中國向城市可轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，大概只有4000-6000萬。國家統(tǒng)計(jì)局多估了將近1億的農(nóng)民。原因是國家統(tǒng)計(jì)局計(jì)算的時(shí)候，沒有區(qū)分全職農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，我們估計(jì)中國兼職的農(nóng)民數(shù)量大概8000萬（詳見2012年10月號(hào)李迅雷專欄文章）。這意味著，中國未來城鎮(zhèn)化的空間可能不大。

另一方面，中國城鎮(zhèn)化必須要從“低端工人奉獻(xiàn)”到“向低端工人反哺”的階段，這意味著需要更多的公共服務(wù)覆蓋更多的城鎮(zhèn)化人口。但中國財(cái)政收入進(jìn)入長期減速階段，土地轉(zhuǎn)讓金收入受制于房地產(chǎn)調(diào)控，政府財(cái)力日益顯得捉襟見肘。簡單推算，全國有1.6億外出農(nóng)民工，如果全部市民化，按每人15萬的費(fèi)用計(jì)算，則需要支出24萬億元。如此大支出負(fù)擔(dān)使得一些地方政府面對(duì)城鎮(zhèn)化“只聞其聲，不見其人”。

城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在市民化

然而，城鎮(zhèn)化不繼續(xù)推進(jìn)，中國無疑將陷入一個(gè)中等收入陷阱。一個(gè)8.3億的龐大群體（農(nóng)村居民和城市農(nóng)民工），人均消費(fèi)水平僅相當(dāng)于另外一個(gè)5.1億城市群體的1/3，如果結(jié)構(gòu)固化，中國顯然沒有希望。

從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)看，中國經(jīng)濟(jì)的核心問題是內(nèi)需不足、服務(wù)業(yè)滯后、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距大，這些問題都和城鎮(zhèn)化有關(guān)。問題的對(duì)策是低端工人需要從“生產(chǎn)因子”轉(zhuǎn)變成“消費(fèi)因子”，土地的“斂財(cái)功能”需要讓位給“生產(chǎn)功能”和“生活功能”。

從社會(huì)結(jié)構(gòu)看，中產(chǎn)階級(jí)和城市“小資”逐漸形成并成為社會(huì)穩(wěn)定力量，農(nóng)村居民受益于近年來的減稅和社保措施，對(duì)社會(huì)滿意度提高。唯有“夾心層”處于相對(duì)不穩(wěn)定狀態(tài)，這包括1.6億常住城市的農(nóng)民工和城市貧民，以及未來還要轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村居民。如何讓其在城市安居樂業(yè)，不至成為“流民”，是城鎮(zhèn)化的重大課題。

按照人口普查數(shù)據(jù)， 2010年內(nèi)地分別有6.7億城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，在6.7億城市居民中，有5.1億城市戶籍人口，還有約1.6億在城市連續(xù)居住6個(gè)月以上的農(nóng)民工。在6.7億農(nóng)村居民中，青少兒童（34歲以下）3.1億，中年人（35-59歲）2.5億，老年人（60歲以上）1億。面對(duì)人口約束，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是，已進(jìn)城和新轉(zhuǎn)移農(nóng)民工及家屬的市民化。

市民化意味著，未來十年內(nèi)，中國需要讓現(xiàn)有的1.6億農(nóng)民工和即將進(jìn)城的1.4億農(nóng)民工及家屬過上正常的城市生活。這對(duì)于結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定都具有重要意義。

城鎮(zhèn)化是個(gè)系統(tǒng)工程

市民化不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。地域轉(zhuǎn)變不足以實(shí)現(xiàn)市民化，過去十年里，數(shù)以億計(jì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城市，他們推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)增長和城市發(fā)展，但客觀上惡化了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，因?yàn)樗麄冇辛ιa(chǎn)而無力消費(fèi)。身份轉(zhuǎn)變也面臨障礙，假設(shè)10年3億、每年3000萬居民從農(nóng)村戶口變成城市戶口，地方政府很難配合，因?yàn)楣卜?wù)（城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等）配套將遭遇瓶頸。

市民化的現(xiàn)實(shí)路徑是：在中小城市開放戶籍準(zhǔn)入，大城市逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，淡化戶籍壁壘，解決社會(huì)保障問題；促進(jìn)就業(yè)和扶持創(chuàng)業(yè)，解決收入問題；提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民享受更多的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化紅利，給予農(nóng)民更多的進(jìn)城資本。

從財(cái)力角度，市民化反而增加了財(cái)力約束，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高意味部分征地收入從地方政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民。地方本來就財(cái)力緊張，如何能應(yīng)付不斷增加的公共服務(wù)配套壓力？

第一，增加地方政府財(cái)源，擴(kuò)大征收資源稅和房產(chǎn)稅等。擴(kuò)大資源稅需要全面理順資源品價(jià)格體系，因此，公用事業(yè)價(jià)格改革是前提；第二，逐步推行財(cái)政預(yù)算陽光化，限制各級(jí)政府支出鋪張浪費(fèi)；第三，推動(dòng)財(cái)稅體制改革，使得中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)更加匹配；第四，推動(dòng)市政建設(shè)投融資體制改革，實(shí)現(xiàn)建設(shè)主體和融資方式多元化；第五，將更多的國有股權(quán)劃撥到社會(huì)保障領(lǐng)域，彌補(bǔ)社會(huì)保障缺口。

從物質(zhì)角度，城鎮(zhèn)化涵蓋更廣泛內(nèi)容。當(dāng)前日益緊張的資源能源環(huán)境，如何能滿足未來8億城市居民的消費(fèi)需求？多個(gè)超大城市群和城市帶之間及其內(nèi)部如何實(shí)現(xiàn)功能分工與協(xié)調(diào)？

從問題出發(fā)，我們將中國城鎮(zhèn)化內(nèi)容歸結(jié)為三個(gè)方面：一類欠賬問題，這和中國特殊國情或制度扭曲有關(guān)，包括，城市化人口未能過上“城市”生活，土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展中的低效高耗問題，城市基礎(chǔ)設(shè)施分布不合理，大城市發(fā)展受限而小城市發(fā)展滯后，房地產(chǎn)市場不規(guī)范增加城市化成本；第二類是趕超問題，中國城市和其他國家城市所面臨的共同問題，如何使城市發(fā)展更符合人居生活，包括節(jié)能環(huán)保、智慧城市等發(fā)展潮流；第三類是制度問題，因?yàn)槌擎?zhèn)化是個(gè)系統(tǒng)工程，制度改進(jìn)必不可少，包括戶籍制度、土地管理制度、財(cái)稅體制、市政建設(shè)投融資體制和社會(huì)保障制度等。

改革啟動(dòng)城鎮(zhèn)化紅利

從工業(yè)化國家發(fā)展歷程看，如果各種商品和要素能以市場化方式交易和流動(dòng)，城鎮(zhèn)化率上升是個(gè)自然結(jié)果。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，人均GDP跨入中等收入水平，正在由溫飽向小康邁進(jìn)，直接進(jìn)行需求刺激的空間已經(jīng)不大，未來經(jīng)濟(jì)增長潛力在于消費(fèi)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

兩方面都指向要素市場化。要素市場化是實(shí)現(xiàn)“供給創(chuàng)造需求”的關(guān)鍵，生產(chǎn)潛力發(fā)揮，各要素獲得與貢獻(xiàn)相匹配的收入，需求自然能增加；要素市場通過市場選擇使資源集中到效率高的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。

城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)要素市場化的推手。勞動(dòng)方面，城鎮(zhèn)化將給予全國居民更均等的社會(huì)保障，促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)，保障勞動(dòng)者權(quán)益和鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)；土地方面，土地管理制度改革，意味著增加土地流轉(zhuǎn)自由度，賦予土地使用權(quán)人更多權(quán)益；資金方面，促進(jìn)民間投資意味著給予國民平等金融待遇，利率市場化使得資金價(jià)格更能反映其稀缺程度，流向更有效率生產(chǎn)領(lǐng)域；稅制改革和公用事業(yè)價(jià)格改革也將促進(jìn)資源能源的集約使用。財(cái)稅體制和行政管理體制改革有助于減少政府對(duì)市場體系的干預(yù)。

改革可以使城鎮(zhèn)化回歸到一個(gè)自然提升過程，只有改革才能突破城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)約束。值得注意的是，局部領(lǐng)域的改革正在推進(jìn)。2012年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過《土地管理法修正案（草案）》，12月初，媒體報(bào)道發(fā)改委已向國務(wù)院上報(bào)煤電價(jià)格并軌方案。只有當(dāng)類似更多改革被推出時(shí)，一個(gè)8億城市居民、靠消費(fèi)和服務(wù)業(yè)推動(dòng)的巨型經(jīng)濟(jì)體才值得期待。

作者李迅雷為海通證券副總裁兼首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、陳勇為首席宏觀分析師。