集體建設(shè)用地入市難題,終于在深圳打開一個(gè)缺口。
1月18日,深圳市發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》及其六個(gè)配套文件(下稱“1+6文件”)。
這份深圳市2013年一號(hào)文件中,首次提出鼓勵(lì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位將手中的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)。
此前,雖然集體建設(shè)用地入市的改革呼聲甚高,但一直無所作為。深圳一號(hào)文件公布當(dāng)日,就被解讀為“深圳集體用地將放開入市”。
但此后深圳方面特別強(qiáng)調(diào),因?yàn)樯钲谕恋匾讶繉?shí)現(xiàn)國有化,因此“集體土地進(jìn)入市場”一說并不準(zhǔn)確。
實(shí)際上,經(jīng)1992年和2004年兩次土地統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn),深圳已不再有集體土地。
此次深圳政策創(chuàng)新,主要是針對(duì)城鎮(zhèn)化過程中存在“部分土地權(quán)益有爭議,政府拿不回,集體用不了”的歷史遺留問題。同時(shí),改變部分深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位將土地用于低端廠房建設(shè)、廉價(jià)出租的現(xiàn)狀,以期盤活土地資源,為深圳轉(zhuǎn)型升級(jí)騰出更大空間。
對(duì)于土地緊缺的深圳來說,其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸正是“合法外用地”無法有效利用。
而處理好土地歷史遺留問題,并將這些土地納入合法框架,正是其此輪土地改革的重點(diǎn)。“集體工業(yè)用地”入市的政策創(chuàng)新,則打開了一扇窗。
從工業(yè)用地破局
“1+6文件”稱,“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位在理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后,可申請(qǐng)以掛牌方式公開出(轉(zhuǎn))讓土地使用權(quán)。”這意味著,集體經(jīng)濟(jì)組織無需遵循既有的征轉(zhuǎn)國有用地規(guī)定,只要將現(xiàn)有的土地利益關(guān)系理清后,便可進(jìn)行土地公開出讓。
與中國其他城市一樣,深圳過往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也是以土地?fù)Q取GDP的增長。
但經(jīng)過30年來的發(fā)展,深圳存量土地幾被開發(fā)殆盡。
據(jù)深圳市公布的數(shù)據(jù),至2011年,該市實(shí)際用地達(dá)到934平方公里。按此計(jì)算,此后九年間,深圳僅有42平方公里土地可供使用,如果以每年10平方公里的速度開發(fā),五年之后,便將無地可用。
土地的稀缺,逼迫深圳脫離“土地財(cái)政”。
2012年,土地出讓金僅占該市財(cái)政收入的不足20%。深圳對(duì)于土地短缺的狀況也一直有所憂慮,并開始在急速擴(kuò)張的道路上回頭,轉(zhuǎn)而提倡集約發(fā)展。
同時(shí),深圳市近年提出加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。
深圳市副市長呂銳鋒表示:“產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)深圳來講,面臨著一個(gè)非常突出的問題,就是土地資源、空間資源不足。因此必須充分挖掘土地資源潛力,通過空間資源的再配置、再優(yōu)化達(dá)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市質(zhì)量提升的目的?!?/p>
在梳理存量土地過程中,深圳發(fā)現(xiàn),原農(nóng)村集體用地?cái)?shù)量極為可觀。原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共占用約390平方公里建設(shè)土地,其中合法用地僅有95平方公里。在沒有合法身份的這類土地中,大多以俗稱為“小產(chǎn)權(quán)房”的違法建筑及工業(yè)用地兩種模式存在。
其中,以村集體組織和自辦股份公司興建的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的住房,雖然其所在土地已屬國有土地,但因無法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記,被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。
而2004年轉(zhuǎn)國有的過程中,一部分集體工業(yè)用地并沒有被納入補(bǔ)償范圍,依然被村集體控制,或在早期被低價(jià)出賣。
“因?yàn)闆]有合法的手續(xù),現(xiàn)在的結(jié)果就是政府用不了,企業(yè)用不了,村里也用不了?!币晃簧钲谑幸?guī)劃與國土資源委員會(huì)(下稱規(guī)土委)官員介紹。
此次,深圳嘗試選擇了相對(duì)容易的工業(yè)用地,而避開了更為人所矚目、規(guī)模更大的“小產(chǎn)權(quán)房”問題。但深圳規(guī)土委人士透露:“假如可以妥善處理此類工業(yè)用地,今后,相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以拓展到公共設(shè)施用地、商住用地,甚至連片的既有空地又有建筑(違法或不違法建筑)的用地?!?/p>
深圳可謂土地制度改革的先行者。
1978年,深圳敲出了中國土地拍賣第一槌,而后,又探索“轉(zhuǎn)征分離”的用地模式。
2004年,深圳一舉將其域內(nèi)集體土地全部轉(zhuǎn)為國有土地。
2012年5月,國土資源部、廣東省宣布《深圳市土地管理制度改革總體方案》,被稱為深圳“第三次土改”。
按照深圳市政府的計(jì)劃,“第三次土改”分為近期和中遠(yuǎn)期兩個(gè)階段。近期階段的目標(biāo)包含健全土地權(quán)利體系,明確各類土地使用權(quán)的取得條件、權(quán)利主體與客體、權(quán)益內(nèi)容以及分配原則;完善土地有償使用制度、實(shí)行差別化土地供應(yīng)和地價(jià)管理;健全土地節(jié)約集約利用機(jī)制、創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制等。其部分內(nèi)容體現(xiàn)在“1+6文件”中。
入市與“自征自轉(zhuǎn)”
根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》,農(nóng)村集體土地只限于農(nóng)用或自用,不得轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)民主體用于非農(nóng)建設(shè),尤其對(duì)于宅基地的流轉(zhuǎn),更是嚴(yán)格禁止。
在這種法律框架下,農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地之后,才能進(jìn)入土地市場,這也正是土地征收制度的來源。
深圳雖然在2004年將集體土地全部轉(zhuǎn)為國有,但是大量的土地仍然掌握在村集體組織手中。
懾于深圳市高昂的地價(jià),用傳統(tǒng)的征轉(zhuǎn)模式盤活這部分土地的思路已然行不通。
此次出臺(tái)的政策,是對(duì)新解決方案的探索。
“1+6文件”將兩類集體用地納入其中,而其入市條件也有所區(qū)別。
第一類為“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地進(jìn)入市場”。
據(jù)參與文件制訂的深圳市房地產(chǎn)研究中心法律部部長卓潔輝介紹,所謂“合法工業(yè)用地”,主要是當(dāng)年政府征地返還的部分工業(yè)用地,這是當(dāng)初為了讓農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化過程而設(shè)置的政策,征地返還比例一般在5%-10%。直到目前,這些土地有許多都沒有簽訂用地合同。
這批工業(yè)用地已經(jīng)過了征轉(zhuǎn)和補(bǔ)償手續(xù),一般都有政府相關(guān)部門的用地批復(fù)或是紅線圖,原則上只要有其中之一,即可以作為合法依據(jù)。
據(jù)卓潔輝介紹,對(duì)于這一類土地,只需原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位提出申請(qǐng),通過政府指定的公開交易平臺(tái),即可掛牌出讓,所得收益歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。
“因這些土地產(chǎn)權(quán)事實(shí)上還是在原村集體手里,允許這部分土地入市,是個(gè)突破?!眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英說,這在實(shí)際上已經(jīng)承認(rèn)了集體土地與國有土地在統(tǒng)一的規(guī)則下平等地參與城鎮(zhèn)化。
另一類為“尚未完善征(轉(zhuǎn))地補(bǔ)償手續(xù)且符合規(guī)劃的工業(yè)用地”,即被當(dāng)?shù)胤Q為“合法外用地”的集體工業(yè)用地。此類土地在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位先行理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后,也可進(jìn)入市場。
在官方描述中,這是政府讓利,也就承認(rèn)了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受者過去“非法轉(zhuǎn)讓行為”,并與之一起分享土地入市流轉(zhuǎn)收益。但前提是需要原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系,并拆成空地。
“但這實(shí)際上是一個(gè)由原村集體‘自征自轉(zhuǎn)’的過程?!眲⑹赜⒄f。原村集體的工業(yè)用地通過這種方式進(jìn)入交易平臺(tái),最終是失去了土地,政府壟斷土地的格局并沒有變。
面對(duì)權(quán)益意識(shí)非常強(qiáng)烈的原村集體組織,深圳市的這一制度設(shè)計(jì)很難落實(shí)。深圳市規(guī)土委人士也承認(rèn):“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)算自己的利益,不會(huì)所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都這樣做?!?/p>
政府退到哪一步
對(duì)于此次集體土地入市政策,深圳市規(guī)土委方面出言謹(jǐn)慎:“(政策)對(duì)目前的土地制度沒有突破,它的最大意義在于,通過利益平衡機(jī)制,處理歷史遺留問題。”
“6+1文件”提出,符合條件的村集體工業(yè)用地通過掛牌方式公開出讓時(shí),有兩種收益分配方式可選擇。
第一種方式是所得收益50%納入市國土基金,50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位;
第二種方式是所得收益70%納入市國土基金,30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位,并可持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。
此外,為調(diào)動(dòng)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性,對(duì)其申請(qǐng)納入全市統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地市場的合法留用地,還可免收《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》(198號(hào)令)規(guī)定的工業(yè)類用地需繳納的地價(jià)。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,深圳市將在春節(jié)以后展開試點(diǎn),然后公布實(shí)施細(xì)則和流程。
據(jù)接近政策制定的人士表示,未來實(shí)際的做法可能是,對(duì)符合所有限定條件的土地,經(jīng)村集體同意后,與政府簽訂補(bǔ)償協(xié)議,再進(jìn)行招拍掛。
“市政府不是主要從利益角度考慮,但也不可能沒有利益。今后拿什么來支持城市和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型,為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)提供城市配套、基礎(chǔ)設(shè)施等,這些問題不僅深圳,許多珠三角及東部發(fā)達(dá)城市都要面臨?!鼻笆錾钲谑幸?guī)土委人士說。
但在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵看來:“地方政府仍然是想獲得短期土地收益,改革并不徹底?!?/p>
李鐵認(rèn)為,政府用于城市建設(shè)的投入應(yīng)該來自于長期的稅收及因此而產(chǎn)生的貸款,政府可以通過個(gè)人所得稅、不動(dòng)產(chǎn)稅等制度性設(shè)計(jì)來平衡土地增值收益,而這一切的前提首先應(yīng)該是土地同權(quán)。
按照深圳市的計(jì)劃,未來還將搭建公開透明的產(chǎn)業(yè)用地供需服務(wù)平臺(tái),土地主管部門每季度在此平臺(tái)公布產(chǎn)業(yè)用地區(qū)位、規(guī)模等。企業(yè)可借此了解產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)計(jì)劃,提交用地申請(qǐng),改變以往需向不同部門提出申請(qǐng)的局面。
“這個(gè)政策也意在幫助股份公司(原村集體經(jīng)濟(jì)組織)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級(jí)?!?深圳市副市長呂銳鋒表示,要引導(dǎo)“地主”升級(jí)為“資本家”,通過持有股份、參與到更高優(yōu)的產(chǎn)業(yè),提升土地利用價(jià)值。
前述深圳規(guī)土委官員解釋,通過土地改革,村集體手中的地將會(huì)逐漸減少,在無法繼續(xù)通過違建致富后,村集體股份公司必須面臨轉(zhuǎn)型。
在土地資源緊約束的壓力下,深圳謀求產(chǎn)業(yè)的升級(jí)與轉(zhuǎn)型,不可能繞開村集體經(jīng)濟(jì)組織,如果仍然保持政府壟斷土地的格局,不承認(rèn)集體土地的利益主體地位,深圳的“合法外土地”問題就無法解決。“深圳市為處理土地歷史遺留問題打開了一扇窗。以此試水,看能否解決這一類型的問題?!币晃簧钲谑泄賳T說。
學(xué)界對(duì)深圳的此次嘗試大都持肯定態(tài)度,在劉守英看來,集體建設(shè)用地進(jìn)入市場,就會(huì)破除政府以土地來推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的模式,產(chǎn)生多個(gè)權(quán)利主體,城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)更健康。