深圳試水“集體土地入市”

集體建設(shè)用地入市難題，終于在深圳打開一個(gè)缺口。

1月18日，深圳市發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》及其六個(gè)配套文件（下稱“1+6文件”）。

這份深圳市2013年一號(hào)文件中，首次提出鼓勵(lì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位將手中的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)。

此前，雖然集體建設(shè)用地入市的改革呼聲甚高，但一直無所作為。深圳一號(hào)文件公布當(dāng)日，就被解讀為“深圳集體用地將放開入市”。

但此后深圳方面特別強(qiáng)調(diào)，因?yàn)樯钲谕恋匾讶繉?shí)現(xiàn)國有化，因此“集體土地進(jìn)入市場”一說并不準(zhǔn)確。

實(shí)際上，經(jīng)1992年和2004年兩次土地統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)，深圳已不再有集體土地。

此次深圳政策創(chuàng)新，主要是針對(duì)城鎮(zhèn)化過程中存在“部分土地權(quán)益有爭議，政府拿不回，集體用不了”的歷史遺留問題。同時(shí)，改變部分深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位將土地用于低端廠房建設(shè)、廉價(jià)出租的現(xiàn)狀，以期盤活土地資源，為深圳轉(zhuǎn)型升級(jí)騰出更大空間。

對(duì)于土地緊缺的深圳來說，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸正是“合法外用地”無法有效利用。

而處理好土地歷史遺留問題，并將這些土地納入合法框架，正是其此輪土地改革的重點(diǎn)。“集體工業(yè)用地”入市的政策創(chuàng)新，則打開了一扇窗。

從工業(yè)用地破局

“1+6文件”稱，“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位在理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后，可申請(qǐng)以掛牌方式公開出（轉(zhuǎn)）讓土地使用權(quán)。”這意味著，集體經(jīng)濟(jì)組織無需遵循既有的征轉(zhuǎn)國有用地規(guī)定，只要將現(xiàn)有的土地利益關(guān)系理清后，便可進(jìn)行土地公開出讓。

與中國其他城市一樣，深圳過往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也是以土地?fù)Q取GDP的增長。

但經(jīng)過30年來的發(fā)展，深圳存量土地幾被開發(fā)殆盡。

據(jù)深圳市公布的數(shù)據(jù)，至2011年，該市實(shí)際用地達(dá)到934平方公里。按此計(jì)算，此后九年間，深圳僅有42平方公里土地可供使用，如果以每年10平方公里的速度開發(fā)，五年之后，便將無地可用。

土地的稀缺，逼迫深圳脫離“土地財(cái)政”。

2012年，土地出讓金僅占該市財(cái)政收入的不足20％。深圳對(duì)于土地短缺的狀況也一直有所憂慮，并開始在急速擴(kuò)張的道路上回頭，轉(zhuǎn)而提倡集約發(fā)展。

同時(shí)，深圳市近年提出加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。

深圳市副市長呂銳鋒表示：“產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)深圳來講，面臨著一個(gè)非常突出的問題，就是土地資源、空間資源不足。因此必須充分挖掘土地資源潛力，通過空間資源的再配置、再優(yōu)化達(dá)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市質(zhì)量提升的目的?！?/p>

在梳理存量土地過程中，深圳發(fā)現(xiàn)，原農(nóng)村集體用地?cái)?shù)量極為可觀。原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共占用約390平方公里建設(shè)土地，其中合法用地僅有95平方公里。在沒有合法身份的這類土地中，大多以俗稱為“小產(chǎn)權(quán)房”的違法建筑及工業(yè)用地兩種模式存在。

其中，以村集體組織和自辦股份公司興建的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的住房，雖然其所在土地已屬國有土地，但因無法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。

而2004年轉(zhuǎn)國有的過程中，一部分集體工業(yè)用地并沒有被納入補(bǔ)償范圍，依然被村集體控制，或在早期被低價(jià)出賣。

“因?yàn)闆]有合法的手續(xù)，現(xiàn)在的結(jié)果就是政府用不了，企業(yè)用不了，村里也用不了?！币晃簧钲谑幸?guī)劃與國土資源委員會(huì)（下稱規(guī)土委）官員介紹。

此次，深圳嘗試選擇了相對(duì)容易的工業(yè)用地，而避開了更為人所矚目、規(guī)模更大的“小產(chǎn)權(quán)房”問題。但深圳規(guī)土委人士透露：“假如可以妥善處理此類工業(yè)用地，今后，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以拓展到公共設(shè)施用地、商住用地，甚至連片的既有空地又有建筑（違法或不違法建筑）的用地?！?/p>

深圳可謂土地制度改革的先行者。

1978年，深圳敲出了中國土地拍賣第一槌，而后，又探索“轉(zhuǎn)征分離”的用地模式。

2004年，深圳一舉將其域內(nèi)集體土地全部轉(zhuǎn)為國有土地。

2012年5月，國土資源部、廣東省宣布《深圳市土地管理制度改革總體方案》，被稱為深圳“第三次土改”。

按照深圳市政府的計(jì)劃，“第三次土改”分為近期和中遠(yuǎn)期兩個(gè)階段。近期階段的目標(biāo)包含健全土地權(quán)利體系，明確各類土地使用權(quán)的取得條件、權(quán)利主體與客體、權(quán)益內(nèi)容以及分配原則；完善土地有償使用制度、實(shí)行差別化土地供應(yīng)和地價(jià)管理；健全土地節(jié)約集約利用機(jī)制、創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制等。其部分內(nèi)容體現(xiàn)在“1+6文件”中。

入市與“自征自轉(zhuǎn)”

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)村集體土地只限于農(nóng)用或自用，不得轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)民主體用于非農(nóng)建設(shè)，尤其對(duì)于宅基地的流轉(zhuǎn)，更是嚴(yán)格禁止。

在這種法律框架下，農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地之后，才能進(jìn)入土地市場，這也正是土地征收制度的來源。

深圳雖然在2004年將集體土地全部轉(zhuǎn)為國有，但是大量的土地仍然掌握在村集體組織手中。

懾于深圳市高昂的地價(jià)，用傳統(tǒng)的征轉(zhuǎn)模式盤活這部分土地的思路已然行不通。

此次出臺(tái)的政策，是對(duì)新解決方案的探索。

“1+6文件”將兩類集體用地納入其中，而其入市條件也有所區(qū)別。

第一類為“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地進(jìn)入市場”。

據(jù)參與文件制訂的深圳市房地產(chǎn)研究中心法律部部長卓潔輝介紹，所謂“合法工業(yè)用地”，主要是當(dāng)年政府征地返還的部分工業(yè)用地，這是當(dāng)初為了讓農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化過程而設(shè)置的政策，征地返還比例一般在5％－10％。直到目前，這些土地有許多都沒有簽訂用地合同。

這批工業(yè)用地已經(jīng)過了征轉(zhuǎn)和補(bǔ)償手續(xù)，一般都有政府相關(guān)部門的用地批復(fù)或是紅線圖，原則上只要有其中之一，即可以作為合法依據(jù)。

據(jù)卓潔輝介紹，對(duì)于這一類土地，只需原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位提出申請(qǐng)，通過政府指定的公開交易平臺(tái)，即可掛牌出讓，所得收益歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。

“因這些土地產(chǎn)權(quán)事實(shí)上還是在原村集體手里，允許這部分土地入市，是個(gè)突破?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英說，這在實(shí)際上已經(jīng)承認(rèn)了集體土地與國有土地在統(tǒng)一的規(guī)則下平等地參與城鎮(zhèn)化。

另一類為“尚未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)且符合規(guī)劃的工業(yè)用地”，即被當(dāng)?shù)胤Q為“合法外用地”的集體工業(yè)用地。此類土地在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位先行理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后，也可進(jìn)入市場。

在官方描述中，這是政府讓利，也就承認(rèn)了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受者過去“非法轉(zhuǎn)讓行為”，并與之一起分享土地入市流轉(zhuǎn)收益。但前提是需要原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系，并拆成空地。

“但這實(shí)際上是一個(gè)由原村集體‘自征自轉(zhuǎn)’的過程?！眲⑹赜⒄f。原村集體的工業(yè)用地通過這種方式進(jìn)入交易平臺(tái)，最終是失去了土地，政府壟斷土地的格局并沒有變。

面對(duì)權(quán)益意識(shí)非常強(qiáng)烈的原村集體組織，深圳市的這一制度設(shè)計(jì)很難落實(shí)。深圳市規(guī)土委人士也承認(rèn)：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)算自己的利益，不會(huì)所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都這樣做?！?/p>

政府退到哪一步

對(duì)于此次集體土地入市政策，深圳市規(guī)土委方面出言謹(jǐn)慎：“（政策）對(duì)目前的土地制度沒有突破，它的最大意義在于，通過利益平衡機(jī)制，處理歷史遺留問題。”

“6+1文件”提出，符合條件的村集體工業(yè)用地通過掛牌方式公開出讓時(shí)，有兩種收益分配方式可選擇。

第一種方式是所得收益50％納入市國土基金，50％歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位；

第二種方式是所得收益70％納入市國土基金，30％歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，并可持有不超過總建筑面積20％的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。

此外，為調(diào)動(dòng)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性，對(duì)其申請(qǐng)納入全市統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地市場的合法留用地，還可免收《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》（198號(hào)令）規(guī)定的工業(yè)類用地需繳納的地價(jià)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，深圳市將在春節(jié)以后展開試點(diǎn)，然后公布實(shí)施細(xì)則和流程。

據(jù)接近政策制定的人士表示，未來實(shí)際的做法可能是，對(duì)符合所有限定條件的土地，經(jīng)村集體同意后，與政府簽訂補(bǔ)償協(xié)議，再進(jìn)行招拍掛。

“市政府不是主要從利益角度考慮，但也不可能沒有利益。今后拿什么來支持城市和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)提供城市配套、基礎(chǔ)設(shè)施等，這些問題不僅深圳，許多珠三角及東部發(fā)達(dá)城市都要面臨?！鼻笆錾钲谑幸?guī)土委人士說。

但在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵看來：“地方政府仍然是想獲得短期土地收益，改革并不徹底?！?/p>

李鐵認(rèn)為，政府用于城市建設(shè)的投入應(yīng)該來自于長期的稅收及因此而產(chǎn)生的貸款，政府可以通過個(gè)人所得稅、不動(dòng)產(chǎn)稅等制度性設(shè)計(jì)來平衡土地增值收益，而這一切的前提首先應(yīng)該是土地同權(quán)。

按照深圳市的計(jì)劃，未來還將搭建公開透明的產(chǎn)業(yè)用地供需服務(wù)平臺(tái)，土地主管部門每季度在此平臺(tái)公布產(chǎn)業(yè)用地區(qū)位、規(guī)模等。企業(yè)可借此了解產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)計(jì)劃，提交用地申請(qǐng)，改變以往需向不同部門提出申請(qǐng)的局面。

“這個(gè)政策也意在幫助股份公司（原村集體經(jīng)濟(jì)組織）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級(jí)?！?深圳市副市長呂銳鋒表示，要引導(dǎo)“地主”升級(jí)為“資本家”，通過持有股份、參與到更高優(yōu)的產(chǎn)業(yè)，提升土地利用價(jià)值。

前述深圳規(guī)土委官員解釋，通過土地改革，村集體手中的地將會(huì)逐漸減少，在無法繼續(xù)通過違建致富后，村集體股份公司必須面臨轉(zhuǎn)型。

在土地資源緊約束的壓力下，深圳謀求產(chǎn)業(yè)的升級(jí)與轉(zhuǎn)型，不可能繞開村集體經(jīng)濟(jì)組織，如果仍然保持政府壟斷土地的格局，不承認(rèn)集體土地的利益主體地位，深圳的“合法外土地”問題就無法解決。“深圳市為處理土地歷史遺留問題打開了一扇窗。以此試水，看能否解決這一類型的問題?！币晃簧钲谑泄賳T說。

學(xué)界對(duì)深圳的此次嘗試大都持肯定態(tài)度，在劉守英看來，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，就會(huì)破除政府以土地來推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的模式，產(chǎn)生多個(gè)權(quán)利主體，城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)更健康。