美國：法律“清潔”空氣

從“二戰(zhàn)”結(jié)束到20世紀(jì)60年代，美國躍居為全世界最富裕的國家之一，中產(chǎn)階級大量涌現(xiàn)，他們不知道如何處理越來越多的財富，于是買更多更好更新型的產(chǎn)品。在這個黃金時代里，汽車數(shù)量更是呈現(xiàn)爆炸式增長。

這種物質(zhì)帶來的幸福感在50多年前達(dá)到頂峰，根據(jù)蓋洛普的民意調(diào)查，1957年是美國人最快樂的一年。但當(dāng)時，有一樣?xùn)|西讓美國人快樂不起來——糟糕的空氣。

州府聯(lián)動

從1943年起，由汽車尾氣和工業(yè)廢氣經(jīng)紫外線照射產(chǎn)生的“光化學(xué)煙霧”籠罩了洛杉磯，隨后幾年超過800人喪命于此。1948年，賓夕法尼亞州的多諾拉鎮(zhèn)被煉鋅廠、鋼鐵廠、硫酸廠排放的廢氣嚴(yán)重污染。

文獻(xiàn)記載了當(dāng)時的情景：“煙霧覆蓋著多諾拉。氣候潮濕寒冷，陰云密布，地面處于死風(fēng)狀態(tài)，整個這一天和第二天都籠罩在煙霧之中，而且煙霧越來越稠厚，幾乎凝結(jié)成一塊。在午后，視線也僅僅能看到街的對面，除了煙囪之外，工廠都消失在煙霧中?？諝忾_始使人作嘔，甚至有種怪味?！痹撴?zhèn)的1.4萬名居民中，近一半患病，20人死亡。

在這兩起污染事件之前，美國一些工業(yè)城市面對嚴(yán)重的煤灰粉塵污染，曾經(jīng)出臺一些空氣污染法令，但聯(lián)邦政府尚未介入。

直到這兩起惡性污染事件發(fā)生，加上1952年倫敦的煙霧與二氧化硫污染事件，終于促使聯(lián)邦政府于1955年頒布了《空氣污染控制法》。該法作用有限，主要幫助各地政府獲取國會撥款研究空氣污染情況。但這是美國政府首次承認(rèn)空氣污染對公眾健康福利、農(nóng)業(yè)、財產(chǎn)安全都造成了一定惡劣影響，開始將其視為一個全國性問題。

實際上，美國的清潔空氣法并不單指某一部法律，而是指從1955年的《空氣污染控制法》到1963年的《清潔空氣法》、1967年的《空氣質(zhì)量控制法》，再到1970年的《清潔空氣法》修正案以及后來多次修正擴(kuò)充而逐步完善起來的一個法律規(guī)范體系。

在整套清潔空氣法律體系中，1970年的《清潔空氣法》修正案具有里程碑意義。當(dāng)年，美國民眾發(fā)起了首個世界“地球日”活動，全國超過2000萬人參與到人類有史以來第一次大規(guī)模群眾性環(huán)境保護(hù)運動中，將要求清潔空氣的呼聲放到最大。

簽署該草案的時任美國總統(tǒng)理查德·尼克松說：“我認(rèn)為從1970年開始，我們進(jìn)行了真正的行動，為美國的未來幾代人謀求清潔的空氣、干凈的水和開放的空間?！?/p>

《清潔空氣法》修正案另一個讓人矚目的焦點在于，該法在美國歷史上第一次正式賦予了公眾訴訟政府的權(quán)利。公民訴訟的原告可以是公民、地方政府或非政府組織。也就是說，任何人均可對違反環(huán)保法律的行為提起訴訟，而不要求與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系。對于環(huán)保部門工作人員的失職行為也同樣可以提起民事訴訟。對于這樣的訴訟，地區(qū)法院均應(yīng)受理，而不論爭議金額或者當(dāng)事人的國籍。

從此修訂案開始，美國打破了各州政府治污各自為政的情況，在國家層面統(tǒng)一設(shè)立針對污染空氣的治理策略。過去由于聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)資助研究、收集數(shù)據(jù)，各地政府并無明顯動作治理空氣污染問題，導(dǎo)致污染空氣持續(xù)擴(kuò)散。1970年的修正案打破地域界限，由聯(lián)邦政府設(shè)立環(huán)境保護(hù)署（Environmental Protection Agency，EPA）這一獨立的政府部門，行使對全國的空氣質(zhì)量、公共環(huán)境健康、環(huán)境保護(hù)技術(shù)開發(fā)等方面的管理職責(zé)，結(jié)束了過去由諸多政府部門共同管理所導(dǎo)致的混亂局面。

20世紀(jì)70年代，美國各州建立起了沿用至今的基本空氣質(zhì)量管理體系。例如：固定點源控制制度、空氣監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，以及涉及空氣質(zhì)量的相關(guān)政策的制定程序等等。

根據(jù)現(xiàn)有《清潔空氣法》及其修正案的規(guī)定，各州應(yīng)制定獨立的州內(nèi)施行計劃，以確保國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則的貫徹落實，同時確立了“州政府獨立實施原則”，賦予州政府較為獨立的地方立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，確保各州政府可以因地制宜地管理、改善空氣質(zhì)量，以達(dá)到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。

管制、市場并舉

在治理空氣污染的過程中，《清潔空氣法》具有先見之明地引入了市場手段。

根據(jù)該法及其修正案，美國治理空氣污染的手段主要有：排放標(biāo)準(zhǔn)、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染稅、成本——收益分析、基于污染的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)等。其中，除了排放標(biāo)準(zhǔn)和空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)這兩個是政府行政手段外，其余都是市場手段。

在20世紀(jì)70年代中期，EPA開始采用可用于市場交易的排放許可證這一概念，其目的是通過市場調(diào)解，保證新污染源對空氣質(zhì)量差的地區(qū)不造成額外的污染。

實際上，EPA成立后，第一件事就是迅速制定出二氧化硫、光化學(xué)氧化劑等六種主要空氣污染物質(zhì)的國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（由于光化學(xué)煙霧問題后來得以改善，目前美國將臭氧、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮、鉛以及PM顆粒物作為六種標(biāo)準(zhǔn)污染物）。

并且，每五年EPA還對各項標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行審查和修訂，并根據(jù)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果將各地區(qū)劃分為達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)。在前置審查部分，各州必須制定按期實現(xiàn)“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”的計劃，如不及時提交實施計劃，或計劃被EPA否決。EPA還會采用多種制裁手段，比如，收緊發(fā)放新排放源許可證，終止聯(lián)邦政府的重大公路建設(shè)撥款。

而針對后續(xù)執(zhí)行情況，EPA會通過監(jiān)測系統(tǒng)對各州的計劃實施及空氣質(zhì)量進(jìn)行評估。法案對未達(dá)標(biāo)地區(qū)有更嚴(yán)格的要求，根據(jù)其問題的嚴(yán)重程度，進(jìn)行地區(qū)分級，逐步采取嚴(yán)厲乃至強制管制。

例如臭氧未達(dá)標(biāo)問題，在輕微地區(qū)僅要求執(zhí)行基本車輛檢查，而在嚴(yán)重地區(qū)則要強化檢查；又如在所有一氧化碳未達(dá)標(biāo)區(qū)的地區(qū)只能銷售氧化劑汽油，所有進(jìn)入一氧化碳未達(dá)標(biāo)區(qū)的機動車必須使用氧化劑汽油。

在大氣污染嚴(yán)重的加州地區(qū)，EPA早在1993年，大膽批準(zhǔn)其實施世界上首個區(qū)域空氣污染排放交易計劃——“區(qū)域清潔空氣激勵市場”（Regional Clean Air Incentive Market，RECLAIM）項目，直接將經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的一個排污交易理論構(gòu)想付諸于行動。

RECLAIM是先設(shè)定轄區(qū)內(nèi)的硫氧化物和氮氧化物總量控制限額，并且核發(fā)空氣污染物排放許可證，每年向受規(guī)制的企業(yè)核發(fā)一定的排污許可額度。企業(yè)獲得排污許可額度后，可自主決定是通過自主減排還是購買其他企業(yè)的排污許可額度來達(dá)到總量控制要求。目前，加州地區(qū)已有近400家企業(yè)加入到該項目的交易市場，受其規(guī)制。

在信息公開方面，如今EPA設(shè)立的網(wǎng)站隨時公布全國各地的空氣質(zhì)量，把空氣清潔程度分為六個等級，依次是好、一般、對敏感人群不健康、不健康、很不健康以及危險。網(wǎng)民只要上網(wǎng)輸入自己住址的郵政編碼，就可以查出當(dāng)?shù)禺?dāng)天的空氣質(zhì)量，并可查詢?nèi)栏鞯氐膭討B(tài)空氣質(zhì)量指數(shù)圖、臭氧指數(shù)圖、PM2.5指數(shù)圖以及全美空氣質(zhì)量最差的五個地點。

一系列清潔空氣法實施后帶來的紅利顯而易見。據(jù)美國駐華大使館提供的資料顯示，自該法頒布以來，六個主要的空氣污染物減少50％；有毒空氣污染物的排放減少70％。

EPA樂觀地預(yù)測，到2020年，《清潔空氣法》將防止23萬多人因心臟疾病、哮喘和慢性支氣管炎過早死亡。