真正的城市化應(yīng)解決什么問(wèn)題

在整個(gè)改革開(kāi)放期間即1978年-2011年的30余年，中國(guó)城市化率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，或者說(shuō)城市常住人口占全部人口的比重每年提高3.2%，屬于世界上最快的城市化速度。2011年中國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到51.3%。但是，考慮到中國(guó)的特殊國(guó)情，如果以非農(nóng)業(yè)戶籍人口占全部人口的比例來(lái)衡量城市化水平的話，同年這個(gè)比重僅為34.7%。這兩個(gè)指標(biāo)之間存在的16.6個(gè)百分點(diǎn)的差別，具體表現(xiàn)為1.59億外出農(nóng)民工進(jìn)入城市卻沒(méi)有獲得市民身份。

據(jù)此完全可以得出這樣的判斷，近年來(lái)表面上突飛猛進(jìn)，而沒(méi)有伴隨戶籍制度改革實(shí)質(zhì)性跟進(jìn)的城市化，實(shí)際上是不完整的城市化。這種不完整性表現(xiàn)在，它不能勝任解決完整意義上城市化所能夠解決的問(wèn)題。換句話說(shuō)，沒(méi)有伴隨農(nóng)民工市民化的城市化，不能充分履行中國(guó)現(xiàn)階段所迫切期待于城市化的必要功能。本文將逐一分析這些功能，并提出實(shí)質(zhì)性推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策建議。

基本公共服務(wù)均等化

有人把表現(xiàn)為農(nóng)村居民向城市遷移的城市化描述為追逐“城市之光”的過(guò)程。這里所謂的“城市之光”，并非僅指城市更加豐富多彩的文化生活，更是指城市所能提供的更好、更充分的基本公共服務(wù)。世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展史表明，覆蓋全體居民的社會(huì)安全網(wǎng)、更好的教育和更強(qiáng)的社會(huì)凝聚力，無(wú)不與包容性的城市化相伴而來(lái)。

在中國(guó)目前的情況下，由于沒(méi)有城市本地戶口，農(nóng)民工在基本社會(huì)保險(xiǎn)制度、最低生活保障及其他社會(huì)救助項(xiàng)目、子女義務(wù)CCa/J3I86LtZM8I3kl1bIg==教育、保障性住房等基本公共服務(wù)上的覆蓋率，大大低于城鎮(zhèn)居民和戶籍就業(yè)人員，其中許多項(xiàng)目甚至在制度上就把農(nóng)民工排斥在外了。例如，按照相關(guān)法律規(guī)定，五類基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目應(yīng)該以就業(yè)身份而不是戶籍身份予以全覆蓋，但是，戶籍制度仍然發(fā)揮著阻礙農(nóng)民工獲得充分覆蓋的功能。2011年，在這些基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中，農(nóng)民工覆蓋率相當(dāng)于城鎮(zhèn)戶籍就業(yè)人員覆蓋率的比率分別為：社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為23.2%，工傷保險(xiǎn)為47.9%，基本醫(yī)療保險(xiǎn)為31.6%，失業(yè)保險(xiǎn)為20.1%，生育保險(xiǎn)為14.5%。

2011年，全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農(nóng)民工已經(jīng)占到35.2%，而新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農(nóng)民工比例更高達(dá)65.4%。也就是說(shuō)，沒(méi)有城市戶籍、未能均等地獲得相應(yīng)基本公共服務(wù)的農(nóng)民工，已經(jīng)是城鎮(zhèn)就業(yè)的主體。作為勞動(dòng)力供給的主體，尚未能夠充分享受基本公共服務(wù)的農(nóng)民工，一旦在勞動(dòng)力市場(chǎng)上面臨著脆弱性，必然給中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，及至誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

首先，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加速進(jìn)行，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，許多現(xiàn)存的崗位將不斷被破壞掉。雖然新的崗位也相應(yīng)被創(chuàng)造出來(lái)，但是，由于結(jié)構(gòu)性和摩擦性因素，許多勞動(dòng)者會(huì)遭遇一段時(shí)間的失業(yè)。

就個(gè)體而言，能否應(yīng)對(duì)這種就業(yè)沖擊，取決于勞動(dòng)者的人力資本狀況。由于平均而言，目前中國(guó)農(nóng)民工只具有略高于初中畢業(yè)的受教育程度，因此，他們?cè)诋a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性失業(yè)的概率將較大。

作為一種規(guī)律性現(xiàn)象，伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)人力資本的需求將提高。例如，目前作為農(nóng)民工集中就業(yè)的勞動(dòng)密集型第二產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型第三產(chǎn)業(yè)崗位，分別要求平均受教育年限為9.1年和9.6年，而資本密集型的第二產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型的第三產(chǎn)業(yè)崗位，則分別要求平均受教育年限為10.4年和13.3年。根據(jù)2011年農(nóng)民工的人力資本狀況估算，他們的平均受教育年限僅為9.6年。也就是說(shuō)，農(nóng)民工的平均人力資本尚不能適應(yīng)從勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。因此，如果沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的充分覆蓋與保護(hù)，面臨可能的勞動(dòng)力市場(chǎng)沖擊，將來(lái)會(huì)有一批農(nóng)民工處于十分脆弱的勞動(dòng)力市場(chǎng)地位。

與此同時(shí)，上世紀(jì)80年代以后出生的新生代農(nóng)民工，已經(jīng)是進(jìn)城農(nóng)民工的主體，所占比重已經(jīng)超過(guò)60%。這些人絕大多數(shù)沒(méi)有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有回到土地上的意愿，而且他們中相當(dāng)大一部分，實(shí)際上是在城鎮(zhèn)長(zhǎng)大且受教育的。據(jù)2010年調(diào)查，在16歲-30歲的農(nóng)民工中，有32.8%在16歲以前生活在城市、縣城或鎮(zhèn)，有38.4%在城市、縣城或鎮(zhèn)上小學(xué)。因此，他們即使失去了工作，也不會(huì)走他們父輩“有來(lái)有去”的老路。如果以他們?yōu)橹黧w形成新一代城市邊緣性群體的話，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)將是巨大的。

挖掘勞動(dòng)力供給潛力

中國(guó)長(zhǎng)期處于二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，享受到有利的人口年齡結(jié)構(gòu)，具有勞動(dòng)力無(wú)限供給的特征。勞動(dòng)年齡人口持續(xù)增長(zhǎng)和人口撫養(yǎng)比持續(xù)降低，通過(guò)以下幾種途徑轉(zhuǎn)化為人口紅利。

首先，勞動(dòng)年齡人口的長(zhǎng)期上升趨勢(shì)，加之教育規(guī)模的迅速擴(kuò)大，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了充足的勞動(dòng)力供給和必要的人力資本條件。

其次，充足的勞動(dòng)力供給延緩了資本報(bào)酬遞減現(xiàn)象發(fā)生的時(shí)間，人口撫養(yǎng)比的長(zhǎng)期降低則維系了高儲(chǔ)蓄率。這使得中國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)間里可以依靠資本的投入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第三，勞動(dòng)力大規(guī)模從生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)率更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出資源重新配置效率，成為改革期間全要素生產(chǎn)率提高的重要組成部分，進(jìn)而成為經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的源泉。

惟其如此，一旦人口結(jié)構(gòu)向著不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方向發(fā)生變化，即人口紅利消失的話，潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率必然下降。事實(shí)是，中國(guó)15歲-59歲勞動(dòng)年齡人口已于2010年到達(dá)峰值，隨后開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)。伴隨著勞動(dòng)力供給的變化，資本邊際回報(bào)率也已經(jīng)開(kāi)始降低。即便生產(chǎn)率提高速度保持不變的話，中國(guó)GDP的平均潛在增長(zhǎng)率，也將從“十一五”期間的10.5%下降到“十二五”期間的7.2%，并在“十三五”期間進(jìn)一步下降到6.1%。

潛在增長(zhǎng)能力是一個(gè)與生產(chǎn)要素的供給能力以及全要素生產(chǎn)率提高速度相關(guān)的概念，因此，靠以刺激投資為抓手的需求拉動(dòng)，并不能改變潛在增長(zhǎng)率。然而，從供給方因素入手，提高潛在增長(zhǎng)率是可行的，也是必要的。根據(jù)我們所做的一項(xiàng)模擬，至少有兩個(gè)變量的改變，可以顯著地提高未來(lái)的潛在增長(zhǎng)率。而這兩個(gè)變量都可以通過(guò)農(nóng)民工的市民化產(chǎn)生有利的變化。

第一，如果在2011年-2020年期間，每年把非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)參與率提高1個(gè)百分點(diǎn)的話，這一期間的年平均GDP潛在增長(zhǎng)率可以提高0.88個(gè)百分點(diǎn)。在勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長(zhǎng)的情況下，仍有增加勞動(dòng)力供給的辦法，那就是提高勞動(dòng)參與率。農(nóng)民工沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口、社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率低的現(xiàn)實(shí)，意味著他們作為城鎮(zhèn)所需勞動(dòng)力的主要供給者，就業(yè)預(yù)期不穩(wěn)定，從終身來(lái)看，非農(nóng)勞動(dòng)參與率也較低。

這表現(xiàn)在，一方面，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，農(nóng)民工常常受到周期性失業(yè)的沖擊，許多人甚至不得已而返鄉(xiāng)。另一方面，由于不能享受相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助，特別是不能預(yù)期在城市頤養(yǎng)天年，他們?cè)谳^低的年齡上就主動(dòng)退出了城市勞動(dòng)力市場(chǎng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，2011年，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工中，40歲以上的占60.4%，而在外出農(nóng)民工中，40歲以上的僅占18.2%?？梢?jiàn)，以市民化為核心的城市化，無(wú)疑可以穩(wěn)定農(nóng)民工的勞動(dòng)力供給，提高他們的實(shí)際勞動(dòng)參與率，產(chǎn)生提高潛在增長(zhǎng)率的積極效果。

第二，如果在2011年-2020年期間，全要素生產(chǎn)率的平均提高速度每年增加1個(gè)百分點(diǎn)的話，這一時(shí)期的年平均GDP潛在增長(zhǎng)率可以提高0.99個(gè)百分點(diǎn)。固然，提高全要素生產(chǎn)率有諸多途徑，但是，在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重仍然較高的情況下，推動(dòng)剩余勞動(dòng)力的持續(xù)轉(zhuǎn)移，可以繼續(xù)獲得資源重新配置效率。劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)，并不意味著農(nóng)業(yè)中剩余勞動(dòng)力的即刻消失，而只是以不變的生存水平工資，不再能夠吸引勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

2003年-2011年期間，農(nóng)民工工資的年均實(shí)際增長(zhǎng)率達(dá)到12%，并且呈現(xiàn)逐年加速的趨勢(shì)。這個(gè)增長(zhǎng)速度是符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)到達(dá)劉易斯拐點(diǎn)的預(yù)期的。但是，工資增長(zhǎng)如果繼續(xù)加快，超越勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的速度，以及超過(guò)企業(yè)的承受力，就可能演變成休克式的結(jié)構(gòu)調(diào)整，不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。因此，借助政府公共政策的調(diào)整，即推進(jìn)以農(nóng)民工市民化為核心的城市化，既可以達(dá)到推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力繼續(xù)向城市轉(zhuǎn)移的目的，提高全要素生產(chǎn)率，又能夠給企業(yè)留出必要的時(shí)間進(jìn)行調(diào)整與適應(yīng)。

擴(kuò)大居民消費(fèi)需求

一國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，除了依靠生產(chǎn)要素供給和生產(chǎn)率提高的支撐之外，還需要與潛在增長(zhǎng)能力相應(yīng)的需求拉動(dòng)。針對(duì)2012年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速，有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，受世界經(jīng)濟(jì)低迷特別是歐債危機(jī)的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)放緩是外需不足所導(dǎo)致，如果外部環(huán)境不能得到恢復(fù)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)可能會(huì)遭到更大的沖擊。這種觀點(diǎn)傾向于建議政府采取必要的刺激措施。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)該把外需不足當(dāng)作倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力，逼其轉(zhuǎn)向內(nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)。筆者在贊成第二種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，擬補(bǔ)充一句：出現(xiàn)外需孱弱的現(xiàn)象可能是好事，避免了過(guò)于強(qiáng)勁的需求把增長(zhǎng)速度拉到潛在產(chǎn)出能力之上。

實(shí)際上，中國(guó)潛在增長(zhǎng)率的降低，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)供給方因素與需求方因素的平衡，創(chuàng)造了寬松而有利的環(huán)境，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以不再過(guò)度依賴投資需求。

例如，在2001年-2011年期間，拉動(dòng)GDP年度增長(zhǎng)率的需求因素中，消費(fèi)需求貢獻(xiàn)了4.5個(gè)百分點(diǎn)，資本形成（投資需求）貢獻(xiàn)了5.4個(gè)百分點(diǎn)，凈出口貢獻(xiàn)了0.56個(gè)百分點(diǎn)。因此，即使“十二五”期間凈出口的貢獻(xiàn)為零，投資需求減半，靠國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求和一半投資需求形成的需求拉動(dòng)（4.5個(gè)百分點(diǎn)加2.7個(gè)百分點(diǎn)，共7.2個(gè)百分點(diǎn)），也足以支撐這一時(shí)期的潛在增長(zhǎng)率（7.2個(gè)百分點(diǎn)）。

不過(guò)，通過(guò)改革特別是通過(guò)推進(jìn)農(nóng)民工市民化為核心的城市化，潛在增長(zhǎng)率將有所提高，因此也需要更強(qiáng)勁、更可持續(xù)的需求因素與之適應(yīng)。今后，無(wú)論是世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇乏力，還是中國(guó)比較優(yōu)勢(shì)所發(fā)生的變化，都難以使我們預(yù)期更樂(lè)觀的出口需求。同時(shí)，過(guò)度依靠投資拉動(dòng)的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式也需要轉(zhuǎn)變，所以我們也不寄希望于過(guò)快的投資需求增長(zhǎng)。因此，說(shuō)城市化蘊(yùn)含著深厚的內(nèi)需潛力，實(shí)際上指的f1Mf8VVLkJ6smdt6GkoMug==是，以農(nóng)民工市民化為核心的城市化所創(chuàng)造的國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。

在農(nóng)民工成為實(shí)質(zhì)意義上的城市市民之前，由于他們的終身收入缺乏穩(wěn)定性，其消費(fèi)充滿了后顧之憂，并不能成為像城鎮(zhèn)居民一樣的正常消費(fèi)者。通常，農(nóng)民工需要把收入的四分之一左右匯回農(nóng)村老家，作為個(gè)人的保障手段以平滑自身消費(fèi)。這意味著，如果通過(guò)戶籍制度改革，很大一部分農(nóng)民工的社會(huì)保障覆蓋率能夠達(dá)到城鎮(zhèn)居民水平的話，即便在收入不提高的情況下，他們可以列入消費(fèi)預(yù)算的收入至少也可以增加三分之一?？梢灶A(yù)期的是，市民化的過(guò)程必然會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的收入穩(wěn)定性，擴(kuò)大其勞動(dòng)參與率，收入增長(zhǎng)也是自然而然的，這將大幅度地?cái)U(kuò)大居民消費(fèi)需求。

我們可以粗略地算一筆賬，看農(nóng)民工市民化所產(chǎn)生的需求收入效應(yīng)，或可能創(chuàng)造何種數(shù)量級(jí)的消費(fèi)需求。如果農(nóng)民工像城市戶籍職工一樣籌劃自己的收支預(yù)算，也就是把原來(lái)匯寄回家的四分之一工資留在手里，他們可支配的工資可以提高33.3%，提高幅度相當(dāng)于從城鎮(zhèn)居民收入五等分組中的“較低收入戶”提升到“中等偏下戶”，而通常這個(gè)收入組的提升可以將消費(fèi)支出提高29.6%。換一個(gè)角度看，如果他們不再把工資的四分之一寄回家，1.59億農(nóng)民工按照2011年平均工資計(jì)算的工資總額，將達(dá)到3.9萬(wàn)億元，相當(dāng)于這一年全國(guó)居民消費(fèi)支出16.49萬(wàn)億元的23.6%?；蛘哒f(shuō)，如果農(nóng)民工把這1/4工資用于消費(fèi)，可以把全國(guó)居民消費(fèi)支出提高約6%。

不僅如此。根據(jù)中國(guó)的投入產(chǎn)出表，在國(guó)內(nèi)最終消費(fèi)支出中，大約四分之三是城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)支出，四分之一是政府消費(fèi)支出。后者是指政府部門(mén)為全社會(huì)提供公共服務(wù)的消費(fèi)支出，以及免費(fèi)或以較低價(jià)格向居民提供貨物和服務(wù)的凈支出。以農(nóng)民工市民化為核心的城市化，一方面由于為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供了更穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，以及更加均等的基本公共服務(wù)，可以大幅度提高居民的消費(fèi)水平；另一方面又因強(qiáng)化了政府提供均等化基本公共服務(wù)的責(zé)任，可以合理地?cái)U(kuò)大政府消費(fèi)規(guī)模。這兩個(gè)效果進(jìn)而都將表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的擴(kuò)大，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更加平衡、更加協(xié)調(diào)、更可持續(xù)。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)的“三農(nóng)”事業(yè)經(jīng)歷了黃金時(shí)期，主要表現(xiàn)在國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的明顯傾斜，以及實(shí)施一系列“多予少取”和“只予不取”的政策措施。例如，在2001年-2011年期間，在國(guó)家財(cái)政總支出增長(zhǎng)4.8倍的同時(shí)，財(cái)政對(duì)農(nóng)林水事務(wù)的支出增長(zhǎng)了9.8倍。2011年農(nóng)民拿到手里的各類直接補(bǔ)貼即達(dá)1407億元。近年來(lái)農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)速度快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì)。雖然農(nóng)村年輕人大規(guī)模外出導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力年齡偏大，但是，由于農(nóng)業(yè)機(jī)械化速度加快，市場(chǎng)化和社會(huì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系日臻完善，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率未出現(xiàn)下降的情況，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了連續(xù)九年豐收。

但是，總體而言，中國(guó)目前“三農(nóng)”事業(yè)仍然是建立在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，而不是靠現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式以及價(jià)格激勵(lì)機(jī)制。國(guó)家各類種糧補(bǔ)貼逐年增加，糧食最低收購(gòu)價(jià)格不斷提高。許多“三農(nóng)”問(wèn)題學(xué)者和政策研究者，仍然把農(nóng)業(yè)看作是一個(gè)天生的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，從而不能完全自生自立。與此相應(yīng)的政策傾向，出于對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)式微和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)凋敝的擔(dān)憂，希望繼續(xù)把勞動(dòng)力流動(dòng)和人口遷移保持為一個(gè)“有來(lái)有去”的候鳥(niǎo)型模式。這應(yīng)該是造成現(xiàn)今沒(méi)有市民化的城市化的政策根源。

其實(shí)，羞羞答答的城市化，并不能造就一個(gè)建立在價(jià)格激勵(lì)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在缺乏穩(wěn)定的定居預(yù)期的情況下，外出的農(nóng)民工不敢轉(zhuǎn)讓承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，更不愿意放棄已經(jīng)閑置的宅基地，造成在最嚴(yán)格的土地管理制度下，土地的生產(chǎn)和生活利用率卻有所下降。

例如，2011年農(nóng)民工總規(guī)模為2.53億，其中9415萬(wàn)人在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些勞動(dòng)者從就業(yè)性質(zhì)來(lái)看，無(wú)疑已經(jīng)離開(kāi)土地，但是，他們中很多人仍然兼營(yíng)農(nóng)業(yè)，承包土地和宅基地?zé)o疑也繼續(xù)保留。同年，外出農(nóng)民工即離開(kāi)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)六個(gè)月及以上的農(nóng)村勞動(dòng)力為1.59億，其中1.26億屬于住戶仍在農(nóng)村的外出家庭成員，他們無(wú)暇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但承包地和宅基地并不會(huì)放棄。

此外，還有3279萬(wàn)舉家外遷農(nóng)村人口，已經(jīng)完全脫離了農(nóng)村生活和生產(chǎn)活動(dòng)。但是，他們名下的承包地和宅基地使用權(quán)，在很多情況下也沒(méi)有放棄。有些在把承包土地轉(zhuǎn)包他人耕種的情況下，卻享受著政府給予的種糧補(bǔ)貼。

由此可見(jiàn)，在務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力大幅度減少的同時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶總數(shù)，即或者全業(yè)或者兼業(yè)或者仍然實(shí)際擁有承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶數(shù)量，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性減少。這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不能隨著農(nóng)業(yè)就業(yè)比重的下降而相應(yīng)擴(kuò)大，妨礙了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。作為家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的一個(gè)結(jié)果，中國(guó)農(nóng)業(yè)土地分布具有零散、細(xì)碎、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的特點(diǎn)。在勞動(dòng)力總數(shù)減少的情況下，如果未能根本改變這種土地經(jīng)營(yíng)狀況，不僅不利于機(jī)械化耕作，土地邊界和田埂還浪費(fèi)土地，較小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，更妨礙生產(chǎn)者對(duì)價(jià)格激勵(lì)做出積極的反應(yīng)，不利于形成專業(yè)化和職業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

雖然在發(fā)達(dá)國(guó)家普遍存在政府對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，但是，真正具有可持續(xù)性和競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)，歸根結(jié)底是建立在農(nóng)業(yè)本身的自立能力基礎(chǔ)上的。

誠(chéng)然，中國(guó)目前的發(fā)展階段，仍然需要實(shí)行城市支持鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策。但是，著眼于未來(lái)，構(gòu)造現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式基礎(chǔ)，已經(jīng)越來(lái)越具有緊迫性。而這個(gè)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的過(guò)程，需以農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的徹底性為前提條件。

三項(xiàng)最緊迫的任務(wù)

城市化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵載體。黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，全國(guó)上下對(duì)于推進(jìn)城市化的熱度前所未有地高漲。但是，推進(jìn)城市化的澎湃激情，需要建立在基于一般規(guī)律和中國(guó)國(guó)情的對(duì)城市化內(nèi)涵的準(zhǔn)確理解之上。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段出發(fā)，中國(guó)城市化的核心應(yīng)該是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入并落戶于城市，享受基本公共服務(wù)的普照之光。因此，推進(jìn)城市化要求深化戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。當(dāng)前最緊迫的任務(wù)，是從以下三個(gè)方面推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)質(zhì)性突破。

首先，中央政府要提出改革目標(biāo)和實(shí)施時(shí)間表。即把以戶籍人口為統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)的城市化率作為指導(dǎo)性規(guī)劃下發(fā)給地方政府，分人群有條件地設(shè)定完成改革的截止期。大致來(lái)說(shuō)，在2020年之前分步驟、分人群滿足目前1.59億的落戶和基本公共服務(wù)需求，消除人戶分離的存量問(wèn)題；同時(shí)按照每年城市化水平提高1個(gè)百分點(diǎn)的節(jié)奏，可以在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市后五年的時(shí)間里，解決戶籍問(wèn)題。即到2030年前，大體上使完整意義上的城市化率達(dá)到70%。

其次，明確區(qū)分中央和地方在推進(jìn)戶籍制度改革中的財(cái)政責(zé)任。中央要對(duì)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和外延做出明確界定，據(jù)此重新劃分中央和地方責(zé)任，同時(shí)也可以避免不顧國(guó)情無(wú)限擴(kuò)大覆蓋范圍的現(xiàn)象。建議由地方政府為社會(huì)保障和最低生活保障等生活救助項(xiàng)目中補(bǔ)貼部分埋單，而中央政府承擔(dān)全部各級(jí)義務(wù)教育責(zé)任。這樣，也可以同時(shí)解決長(zhǎng)期存在的義務(wù)教育在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的不均衡問(wèn)題。

第三，地方政府根據(jù)中央的要求制定改革路線圖，按照既定時(shí)間表推進(jìn)改革。對(duì)于尚未納入市民化時(shí)間表的農(nóng)民工及其家庭，地方政府有責(zé)任盡快為其提供均等化的基本公共服務(wù)。根據(jù)問(wèn)題的緊迫性，區(qū)分先后地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。大體上，均等化的順序應(yīng)依次為：基本社會(huì)保險(xiǎn)（其中順序應(yīng)為工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)）、義務(wù)教育、最低生活保障和保障性住房。其中基本社會(huì)保險(xiǎn)和義務(wù)教育的充分覆蓋，應(yīng)該無(wú)條件地盡快完成。

作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)