改革助推城鎮(zhèn)化

“城鎮(zhèn)化是最大的內需，要把這個潛力發(fā)揮出來，還要靠改革?！眹鴦赵焊笨偫砝羁藦娫?012年12月一次調研工作座談會上如是說。

在過去四年多，這位曾經做過農民、當過村長的副總理，多次提及推進城鎮(zhèn)化建設的重要性、必要性和堅定決心。

中國城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化已成不爭事實，衡量城鎮(zhèn)化水平的指標——城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口占總人口的百分比）剛剛超過50%，遠低于發(fā)達國家近80%的水平，差距明顯。

而如果繼續(xù)按照每年1個百分點的速度增長，2015年中國城鎮(zhèn)化率將超過55%，到2020年將達到60%。每年將有1000多萬農村人口轉移到城市，在李克強副總理看來，這正是中國經濟平穩(wěn)快速發(fā)展的動力源泉所在。

十八大再次明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，可以說中央領導層推進這一戰(zhàn)略的決心不可謂不大，但是要實現上述目標實屬不易。首先，厘清過去城鎮(zhèn)化建設中的錯誤觀念、扭轉錯誤行為，并非一日之功；其次，諸多體制障礙和政策障礙，如戶籍制度改革、土地管理制度改革，都在阻礙城鎮(zhèn)化的推進，而要實施徹底的改革，又牽一發(fā)而動全身。

和以往城鎮(zhèn)化之路不同，新一屆領導集體正在探索一條更加適合中國國情的新型城鎮(zhèn)化之路。力挺這一戰(zhàn)略的李克強副總理強調，新型城鎮(zhèn)化不再是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是產業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等由“鄉(xiāng)”到“城”的轉變。

現狀：城鎮(zhèn)化率被高估還是低估

1858年馬克思在《政治經濟學批判》中最早提出了城鎮(zhèn)化概念，馬克思提出鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，而“不要像古代那樣，城市鄉(xiāng)村化”。百年之后，中國官方全力推進城鎮(zhèn)化進程。

2001年公布的“十五”計劃綱要中首次提出實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。十年后，中國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，這意味著13億總人口中，城鎮(zhèn)居民和農民各占一半。

和自身相比，中國的城鎮(zhèn)化進展速度相當驚人，因為在1978年城鎮(zhèn)化率僅為17.9%。但和發(fā)達國家相比，差距十分明顯，僅相當于這些國家上世紀四五十年代的水平。

對各國城鎮(zhèn)化進程研究后會發(fā)現，城鎮(zhèn)化率不會達到100%，一般都會在80%左右停滯不前，達到這一峰值后，部分國家會出現城市人口向城郊逆流的現象，城鎮(zhèn)化率會有起伏。由此可以推斷，未來數十年，中國城鎮(zhèn)化率尚有接近30%的提升空間。

正如城鎮(zhèn)化的提法獨具中國特色一樣，城鎮(zhèn)化過程中面臨的問題也頗為獨特。在51.27%的城鎮(zhèn)化率背后，是其他發(fā)達或發(fā)展中國家不曾有過的經驗和教訓。

中國城鎮(zhèn)化率被高估，因為51.27%的城鎮(zhèn)人口中包括了那些在城市居住半年以上，但是沒有真正享受城市居民待遇的農民工。國家統(tǒng)計局公布的數據顯示，2011年全國農民工總量超過2.5億人。

通過不同方式測算的全國城鎮(zhèn)人口數量，也可以發(fā)現城鎮(zhèn)化率被高估的跡象。

按照2011年城鎮(zhèn)化率測算，全國城鎮(zhèn)人口應為6.9億。但如果按照總人口13.5億減去農村戶籍人口9.3億來算，全國城鎮(zhèn)人口實際只有4.2億，兩者相差竟高達2.7億。

51.27%的城鎮(zhèn)化率之中，還包括了被人為拉高的“半城鎮(zhèn)化”部分。有些地區(qū)為了提高行政級別，爭取更多權力資源支配，人為提高城鎮(zhèn)化率，通過行政區(qū)劃調整將縣改市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，擴大了城鎮(zhèn)人口比重，原先的農民頃刻間變成城鎮(zhèn)居民，但是名不副實。

那么，城鎮(zhèn)化速度高低究竟如何衡量呢？

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然結果，工業(yè)化通過拉動就業(yè)、增加收入、改變土地形態(tài)等方式影響城鎮(zhèn)化，兩者具有極強的關聯性，在統(tǒng)計上一般將城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率（工業(yè)增加值占經濟總量中的百分比）比較來看。

2011年全國城鎮(zhèn)化率為51.27%，工業(yè)化率為46.8%，直觀來看，城鎮(zhèn)化率高于工業(yè)化率。但是從全球來看，實際上中國的城鎮(zhèn)化遠遠滯后于工業(yè)化，并非理想的“兩化”（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化）協調發(fā)展。

世界銀行數據顯示，2010年全球平均城鎮(zhèn)化率為50.9%，與中國相當，但是工業(yè)化率為26.1%，遠低于中國。中國“兩率”（城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率）比值為1.09，全球的平均比值為1.95。

北京大學國家發(fā)展研究院周其仁教授曾于2012年5月撰文分析了中國及主要發(fā)達國家“兩率”比重，周其仁認為，從大圖像來看，中國工業(yè)化推進城鎮(zhèn)化率的提升，遠不及全球平均水平，他認為中國工業(yè)化超前、城鎮(zhèn)化滯后的結論。

如是觀之，中國城鎮(zhèn)化提高空間巨大。但是，我們并不能據此得出未來城鎮(zhèn)化速度會很快的結論，因為在勞動力供給和需求兩端均存在制約因素。

理論上來說，城鎮(zhèn)化水平提高既取決于農村可以提供的富余勞動力數量，也取決于城鎮(zhèn)可以提供的就業(yè)機會。從供給角度來看，中國人口結構正急速變化，人口老齡化趨勢嚴重，農村富余勞動力數量將會收縮。從需求角度來看，中國經濟增速下滑，吸收就業(yè)能力下降也是必然。

未來城鎮(zhèn)化的成本會更高，僅高房價一項，便會將很多人阻攔在城市大門之外，更別談對外來人口的就業(yè)歧視、子女上學、社保地區(qū)分割等問題。因此，不可過分高估城鎮(zhèn)化對擴大內需和經濟增長的拉動作用。

模式：大城市還是小城鎮(zhèn)

對于一個城鎮(zhèn)化水平偏低的國家來說，推進城鎮(zhèn)化的重要性、必要性自不待言，那么接下來如何在現有基礎上推進有速度有質量的城鎮(zhèn)化呢？以往城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中有哪些教訓值得反思和避免？

城鎮(zhèn)化的過程是農業(yè)人口向非農產業(yè)轉移就業(yè)的過程，換言之，城鎮(zhèn)化的核心是農民轉移就業(yè)，農民轉變身份。在這個過程中，就業(yè)是前提，市民化是結果，無視這個邏輯，便會在城鎮(zhèn)化的道路上迷失。

改革開放以前是城鎮(zhèn)有吸引就業(yè)能力，但是極“左”政策限制了勞動力流動，國家為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，限制農民進城成為“工人老大哥”，因此改革開放前29年，農民轉移規(guī)模和城鎮(zhèn)化率極低。

上世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到快速發(fā)展，此時國家實施農民離土不離鄉(xiāng)的就業(yè)轉移政策，90年代開始出現農民跨區(qū)流動就業(yè)，即農民工進城打工，此后發(fā)展為農民的主要就業(yè)形式。一部分農民借此在城市安家落戶，另有一部分通過上學、當兵等方式實現了身份的轉換。

勞動力的自由流動經歷了從限制到允許、鼓勵的過程，正是這一要素的流動才造就了近十年城鎮(zhèn)化每年以1個百分點的速度增長，大幅縮小了與世界平均城鎮(zhèn)化率的差距。

城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的載體，中國的城鎮(zhèn)包括了縣及縣級以上城市和農村性質的小城鎮(zhèn)（全國共有近2萬個建制鎮(zhèn)）。在過去30多年，關于城鎮(zhèn)化究竟以何種模式發(fā)展——是發(fā)展小城鎮(zhèn)還是大城市，一直爭論不下。

國務院發(fā)展研究中心“中國特色城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和政策研究”課題組一位專家認為，縱觀各國城鎮(zhèn)化模式，主要分為兩種類型，一種是超大城市（日本）和中心城市輻射型（韓國）為主的集中式城鎮(zhèn)化模式，另一種是以中小城鎮(zhèn)主導型（德國）為主的分散式城鎮(zhèn)化模式。該課題組認為對中國而言，集中式模式更具優(yōu)勢。

但是，在政策層面上，中國一直鼓勵的是后一種城鎮(zhèn)化模式。

上世紀80年代開始，國家鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)，1982年全國城市規(guī)劃會議明確提出執(zhí)行“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化方針，1998年中央提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，發(fā)展小城鎮(zhèn)是主要政策取向。中國之所以取“城鎮(zhèn)化”棄“城市化”的表述，也與此有關，意在鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展。

這樣的政策出發(fā)點是好的，但是并未取得預期效果，相反，這種政策反而阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。今天人們看到的小城鎮(zhèn)多數屬于農村集鎮(zhèn)性質，聚集效益差，轉移農村人口作用有限，不利于真正實現城鎮(zhèn)化。

在現行行政架構下，小城鎮(zhèn)也難以獲得很好的發(fā)展。由于小城鎮(zhèn)行政級別低，所獲得的資源很少，更多的資源流向行政級別更高的大城市。

從就業(yè)角度來看，大城市吸納就業(yè)的能力最強，中小城市次之，小城鎮(zhèn)居后。因而發(fā)展小城鎮(zhèn)并非城鎮(zhèn)化的理想路徑選擇?？梢哉f，過去的城鎮(zhèn)化過程中走了一些彎路。

從“十五”計劃開始，城鎮(zhèn)化發(fā)展方針表述有所變化，即大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，但是鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路仍未改變?！笆晃濉币?guī)劃延續(xù)了這一思路。

2月1日，在全國工商聯舉行的民營經濟發(fā)展形勢分析會上，經濟學家厲以寧教授稱，城鎮(zhèn)化是當前中國的最大機遇，但是必須走新路，不能和過去西方國家的城鎮(zhèn)化一樣，將人口集中到大城市，不符合中國國情，因為沒有那么多就業(yè)機會，而且還有住房問題。

在厲以寧看來，中國的城鎮(zhèn)化應該分“三步走”——老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)?，F有的老城區(qū)，工廠該遷出的遷出，棚戶區(qū)該撤掉的撤掉，形成新的居民區(qū)和商業(yè)區(qū)；工業(yè)園、開發(fā)區(qū)、物流園區(qū)等同樣可以發(fā)展成為現代化的城區(qū)，居民也可居住，這樣形成了新城區(qū)，新城區(qū)很多是在鎮(zhèn)的周圍興起的。

“不要忘記新社區(qū)，這幾年國家和地方政府建設社會主義新農村，新農村實際就是未來的新社區(qū)?！眳栆詫幷J為，對其要進一步園林化，垃圾回收、污水處理、公共服務要到位，社會保障一體化。如果做到這些，就是中國的城鎮(zhèn)化。

國務院發(fā)展研究中心課題組建議選擇以大城市為依托、以城市群為主體形態(tài)的大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的集中式模式。這一建議被采納、吸收，在“十二五”規(guī)劃和即將出臺的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要——《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》中均有體現，全國20個城市群將構成中國未來的城鎮(zhèn)體系。

在就業(yè)為先、市民化為本的主導思想下，變革城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是對過去城鎮(zhèn)化之路的糾偏，也是新型城鎮(zhèn)化之路的一個“亮點”。

改革：清除體制之障

“體制問題是城鎮(zhèn)化最大的障礙?！倍嗄暄芯砍擎?zhèn)化的專家程必定的這句話頗具代表性。在中央力推城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之際，推動相應的體制改革迫在眉睫。

以呼吁多年的“鎮(zhèn)改市”為例，東部沿海地區(qū)有些鎮(zhèn)發(fā)展非常快，人口規(guī)模大，GDP、財政收入已經相當于北方地區(qū)的地級市，但是仍是鎮(zhèn)級管理，功能定位與其龐大的經濟總量和繁重的社會管理任務嚴重不匹配。

針對這些經濟發(fā)達鎮(zhèn)“身大衣小”“腳大鞋小”的問題，有人提出“鎮(zhèn)改市”的建議，認為有利于調動中小城市加快推動戶籍制度改革進程的積極性。但是在目前城市間行政管理體制下，一直未能突破政策禁區(qū)。

市級行政單位的設立標準高、程序嚴格，按照規(guī)定，由民政部報國務院審批。上世紀90年代曾出現一波設市熱潮，當時國家為了及時控制，不再批準設市，一位熟悉當時決策背景的專家介紹說，當時控制一下是對的，但是經過這些年發(fā)展，應該有所調整。

比起行政管理體制對城鎮(zhèn)化擴大的制約，戶籍制度改革、土地管理制度改革更為迫切，難度更大。呼聲最高的戶籍制度改革，因為城市戶口尤其是大城市戶口隱藏著巨大的教育、醫(yī)療、社會保障等方面的福利，改革難度極大。

在51.27%的城鎮(zhèn)化率中，相對一部分城鎮(zhèn)居民實際上并未享受到公共服務。在阻礙勞動力流動的戶籍制度未有破局和公共服務投入未有大幅增加情況下，中國的城鎮(zhèn)化只會是統(tǒng)計數字上的繁榮，而非真正意義上的“人的城鎮(zhèn)化”。

土地出讓收入有“第二財政”之稱，與之相關的稅費是地方政府收入的重要來源，掌握著土地供應權的地方政府“以地生財”，為了獲得更多的土地收益，熱衷擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，而忽視了吸收外來人口，因而出現了城鎮(zhèn)占用土地的速度遠快于吸納人口速度的現象。

過去的城鎮(zhèn)化模式，更多體現的是“土地的城鎮(zhèn)化”，地方政府通過拆遷，趕農民上樓，人造城、人造鎮(zhèn)，但是最終由于沒有就業(yè)，無法凝聚人氣、發(fā)揮集聚效益，淪落為“鬼城”。

因而，不改變現行土地管理制度，切斷地方政府賣地生財動力機制，“人的城鎮(zhèn)化”永遠趕不上“土地的城鎮(zhèn)化”，也背離了城鎮(zhèn)化使農民真正實現職業(yè)和身份轉換這個核心。

正在征求意見的城鎮(zhèn)化發(fā)展十年總體規(guī)劃中，為了杜絕這類現象，特別提出探索實行“人地掛鉤”政策，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設用地的增加規(guī)模與吸納農村人口進城定居的規(guī)模相掛鉤。這些均為治標之策，治本還需推進戶籍制度、社會保障制度等改革，消除制約勞動力流動的阻礙因素，同時增加城市就業(yè)。

李克強此前稱，中國的經濟發(fā)展只能更多地依靠拉動內需，而目前最大的內需就是發(fā)展相對滯后的城鎮(zhèn)化。要把這個潛能釋放出來，還需要改革。

對于推進城鎮(zhèn)化的改革，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為可以采取改革攻堅和阻力小的改革分頭推進，對于難度較大的改革如戶改、土地管理制度改革等可以考慮分期分批制定長期目標，穩(wěn)步有序解決。