打造新社會公約

過去五年的全球經(jīng)濟危機，讓人們更加深刻地了解到就業(yè)和收入風險。國際貿(mào)易的下跌或動蕩可能會導致失業(yè)、工廠倒閉，以至一些國家的社會動蕩。中國最近一項調(diào)查顯示，全球經(jīng)濟的持續(xù)震蕩所引發(fā)的中國制造業(yè)需求疲軟，已經(jīng)導致農(nóng)民工的失業(yè)率從2011年8月的3.4%上升至2012年6月的6%。

早在2008年全球經(jīng)濟危機初現(xiàn)時，中國官方統(tǒng)計的失業(yè)率便已開始上升，并且農(nóng)民工大量失業(yè)，其中近3000萬人不得不回鄉(xiāng)等待經(jīng)濟的復蘇。在此背景下，中國民眾越來越迫切希望政府幫助他們降低就業(yè)和收入風險，這一點不足為奇。

中國新領導層顯然已充分認識到這一挑戰(zhàn)，將“提高人民的福祉”擺在政治議程的首位。由于農(nóng)村人口持續(xù)向城市遷移仍是今后數(shù)十年內(nèi)的一大特色，如何建立一種全新的、更公平的、更具包容性的社會公約也就擺在了眼前。

我們相信，如果應對這一挑戰(zhàn)的努力能夠順利地建立一種新的社會公約，不僅有助于帶來更大的社會凝聚力，而且也可能促發(fā)更高的經(jīng)濟效益。這種迫切的需要不僅是出于宏觀經(jīng)濟的原因，如需要降低儲蓄率、增加家庭消費，同時也是因為，如果勞動力市場缺乏一個現(xiàn)代化的和包容性的制度作為風險保障，這必將阻礙中國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城市化發(fā)展。

建立一種更具包容性的社會保障體系也會帶來一定的風險。中國的決策者期望在實施社會保障體系改革時，能避免其他國家在實施福利計劃時所遇到的陷阱。

例如，許多歐洲國家一直在努力，尤其是南歐仍在苦苦掙扎——改革勞動力市場、創(chuàng)造更好的激勵機制、鼓勵公司增加就業(yè)、促使工人提高效率。而以前的政策往往降低了這些刺激努力工作的激勵措施，使得福利制度既昂貴又低效。

這些都是完全合理的擔憂。但這些失誤并不一定會重復，中國的創(chuàng)新型政策思路不應該因為擔心落入同樣的陷阱而固步自封。

社保雙軌制弊病

在充滿創(chuàng)新思維和實踐的中國經(jīng)濟政策要素中，失業(yè)保險政策尤為重要。盡管城市地區(qū)已經(jīng)在實施失業(yè)保險政策，但它所覆蓋的城鎮(zhèn)職工比例較低（不到39%），并且實際上還呈現(xiàn)下降趨勢。這意味著那些參加保險的人大多是大企業(yè)的職工，其中很多都是國有企業(yè)或公共部門。而且，現(xiàn)有制度的融資手段具有諸多不良后果，比如，失業(yè)保險福利無法在地區(qū)或司法管轄區(qū)之間轉(zhuǎn)移。

目前中國社保體制的安排體現(xiàn)了雙軌制和割裂性——該體制對待不同類型公民（城鎮(zhèn)居民或農(nóng)村居民）的方式截然不同——就像中國經(jīng)濟生活諸多其他方面那樣。尤其是現(xiàn)有體制幾乎沒有覆蓋農(nóng)民工，甚至經(jīng)常主動將他們排除在外。

圖一明確顯示了這一體系的弊病：失業(yè)保險制度只覆蓋了不到10%的農(nóng)民工。這種安排不僅僅是不公平的，而且也不能滿足城市化的要求。因為，從農(nóng)村向城市的遷移將繼續(xù)成為中國發(fā)展的基本特征之一。

中國國務院副總理李克強近日強調(diào)，“未來的幾十年內(nèi)，中國發(fā)展最強大的動力是城市化?！钡?，如果農(nóng)民工繼續(xù)受到歧視，他們的權(quán)益仍然無法得到社會公約的保護，農(nóng)民工就不會愿意脫離農(nóng)村的土地和以家庭為基礎的保障體系，這樣必定會阻礙城市化的進程。這意味著，在全國各地每個省市實施覆蓋面更廣、更和諧的體制以及更具包容性的社會公約將至關重要。

借鑒國際經(jīng)驗

其他許多國家的經(jīng)驗表明，一個運作良好的失業(yè)保障系統(tǒng)，不僅從道德或社會效益上來說很重要，而且也對市場經(jīng)濟的活力起著重要作用。

例如，歐洲和獨聯(lián)體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗表明，如果沒有足夠的收入和失業(yè)保障，經(jīng)濟體內(nèi)部資產(chǎn)重組和資源的有效分配將更難以實現(xiàn)。

俄羅斯為失業(yè)人員提供的保障低得幾乎可以忽略不計，并由此導致大量的勞動力囤積，同時資產(chǎn)重組緩慢且效率低下。為了防止失業(yè)率上升，許多有關體制改革與現(xiàn)代化的決策不得不被推遲。巨額的石油和天然氣收入彌補了這些不足，但生產(chǎn)效率仍然很低。

相比之下，很多中歐國家實施失業(yè)保險，向失業(yè)人員提供合理的替代性收入。在此背景下，一些中歐國家的私營企業(yè)重組快速、發(fā)展迅猛，推動了經(jīng)濟增長和就業(yè)增多。其經(jīng)驗表明，精心設計的具有相當水平的失業(yè)救濟金，實際上能夠支持而不是削弱經(jīng)濟繁榮的能力。波蘭和捷克等國已經(jīng)嘗試在緩解風險與鼓勵創(chuàng)造就業(yè)機會和失業(yè)人員求職兩極之中掌握平衡，并取得了一定的成效。

當然，30年來中國創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，其經(jīng)濟的活力令人印象深刻。但時至今日，國有企業(yè)仍然得到可觀的額外補貼，這些企業(yè)的很多員工得到有效的保護，擁有至少與非正規(guī)部門相比更好的福利。同時，國內(nèi)已出現(xiàn)了大規(guī)模的非官方或非正規(guī)經(jīng)濟，這種經(jīng)濟的發(fā)展已越來越強大。如果沒有新的思路，在龐大的非正規(guī)經(jīng)濟之后，將出現(xiàn)數(shù)量不斷膨脹的涌入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，這樣也會降低此類經(jīng)濟實體的效率。所有這一切都意味著，解決勞動力市場的雙重結(jié)構(gòu)以及對個人的不公平待遇，應該是新領導班子議事日程上的重要課題。

具體策略

在尋求制定這些領域的新政策時，中國應走一條什么樣的道路？可以肯定的是，針對勞動力市場變遷的現(xiàn)代化保護制度的基石是失業(yè)保險，而不是家庭型或儲蓄型保險。這意味著，盡管該系統(tǒng)最好是由公共機構(gòu)來管理和運行，但是從業(yè)員工和雇主都必須出一份力（攤繳）。共同攤繳這一元素很重要，這不僅是因為激勵的原因，而且也因為對依賴一般稅收資金支付失業(yè)人群的制度而言，它更容易得到民眾的支持。

中國已經(jīng)接受并在部分地區(qū)推出失業(yè)保險的基本原則。面臨的挑戰(zhàn)是，如何以一個明智而可行的方式來推廣它，使之更為公平、公正、可持續(xù)。為了做到這一點，必須解決六個關鍵問題：

覆蓋范圍：失業(yè)保險的覆蓋人群有哪些？

持續(xù)時間：失業(yè)人員的承保時間有多久？

慷慨度：失業(yè)人員失業(yè)后應該領到多少錢？

融資：誰應該供款？供款金額為多少？

體制：一個有效的失業(yè)保險體制在管理和組織方面的要求是什么？

非正規(guī)經(jīng)濟：對非正規(guī)部門的從業(yè)人員應采取什么措施？

所有這些問題都是重要問題，它們的答案也并不簡單。最后一個問題尤為復雜，涉及非正規(guī)部門的從業(yè)人員，其中包括農(nóng)民工。為了確保改革建議的可靠性和可行性，我們需要做迅速而廣泛的初步分析，盡可能以可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)。這種數(shù)據(jù)分析能運用不同的參數(shù)，對一個新的更具包容性的失業(yè)保險計劃的成本與收益進行模擬計算。這些參數(shù)有助于推算改革的財政成本，推算該體制對失業(yè)人群的工作意愿和對于創(chuàng)造工作機會的潛在影響，從根本上為決策提供非常有用的信息。

然而，即使詳盡分析尚未完成，什么制度適合中國是顯而易見的。最重要的是取消歧視性的雙軌制，擴展覆蓋面并將設計簡單化。首先，覆蓋面必須擴大到所有正規(guī)部門從業(yè)人員，不管是民營或國有企業(yè)，大企業(yè)或小企業(yè)，城鎮(zhèn)員工或農(nóng)民工。同時，失業(yè)福利的給付持續(xù)時間應從目前的水平縮短到9個-12個月。失業(yè)人員得到的福利水平應建立在充分的實證分析之上，其水平應確保人們保持那種迫切尋找工作的動力。目的之一就是使失業(yè)保險的設計和管理十分簡單易行，便利實施。

最初，融資不得不依賴從業(yè)人員和企業(yè)按工資一定比例的供款，而未來逐漸轉(zhuǎn)向一種考慮到被解雇人員找工作時間長短的制度。同時，還必須對不同省份和司法管轄區(qū)的失業(yè)保險政策加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而確保良好的融資基礎，以及福利的可轉(zhuǎn)移性——后者是有大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的情況下首先需要考慮的問題。

從融資方面來講，如果要避免對企業(yè)和工人過度征稅，則必須從總體上重新評估其他供款計劃，如健康計劃和養(yǎng)老計劃。中國目前企業(yè)部門的“五險”已使正規(guī)部門的職工不得不保持非常高水平的供款。表一將中國企業(yè)的五險供款水平與其他新興市場及經(jīng)合組織（OECD）發(fā)達經(jīng)濟體進行比較。通常人們把勞工成本與可支配工資之間的差異叫做稅負（tax wedge）。我們看到， 中國的稅負高于其他新興經(jīng)濟體，達到與發(fā)達經(jīng)濟體相當?shù)乃?。對勞動收入征稅或社保供款過高，只會鼓勵非正規(guī)經(jīng)濟的增長，最終將阻礙創(chuàng)造就業(yè)機會。

社保供款中大部分是企業(yè)和職工對其他社保計劃的供款，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險等，對于失業(yè)保險的供款不能只是在已經(jīng)很高的現(xiàn)存結(jié)構(gòu)上再加高一塊，這相當于雪上加霜。

社保體系（特別是失業(yè)保險）改革中一個最大的挑戰(zhàn)將是，如何處理流動的農(nóng)民工以及非正規(guī)部門的從業(yè)人員。農(nóng)民工特別是建筑部門的農(nóng)民工，流動性大且有很大一部分未簽勞動合同，因而被排斥在正規(guī)部門的社保體系之外。非正規(guī)部門的從業(yè)人員（包含未注冊的商販等）沒有參保資格，部分原因是因為他們收入的性質(zhì)，以及他們自身及其雇主的供款能力和意愿。但是，在發(fā)展的道路上，與其將他們排斥在外，不如設計一個長期的、便于他們參與的途徑或橋梁。

這一針對農(nóng)民工和非正規(guī)部門員工的新計劃，一開始以從業(yè)人員自己的供款為主，以政府的添加匹配性補貼為輔。一段時間以后，政府的添加性補貼會逐步減少，由于雇主的供款意愿和能力增強，最終會完全替代政府的補貼。

隨著中國開始了一個新的階段，我們認為，政策制定者必須迅速地正視如何處理不可避免的失業(yè)和就業(yè)波動性問題這一挑戰(zhàn)，這也是所有有活力的經(jīng)濟體面臨的挑戰(zhàn)。全球市場近些年的危機和劇烈動蕩將這一現(xiàn)實擺到我們面前：中國與全球經(jīng)濟的一體化既帶來收益，亦帶來風險。

為了應對這種風險，我們提出了失業(yè)保險改革的模式，針對大量的農(nóng)民工和非正規(guī)從業(yè)人員提出了新的戰(zhàn)略。我們認識到，實施這一新的計劃起初并不容易，但是從長遠來看，打造一個新的社會公約，涵蓋所有的公民（含現(xiàn)存城鎮(zhèn)居民、未來移居城鎮(zhèn)的居民以及農(nóng)村居民），對每個公民個人與整個社會的利益來說是不可估量的。

作者Simon Commander與王研博士供職于專注勞動力市場機制設計的政策咨詢公司Altura Partners，分別任首席執(zhí)行官，經(jīng)濟學家