籌謀“十二五”期中考

中國的五年計(jì)劃或規(guī)劃是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“指南針”，是各級(jí)政府引導(dǎo)各類要素資源合理配置的綱領(lǐng)性文件。

毫不夸張地說，中國經(jīng)濟(jì)奇跡之路就是以一連串的五年計(jì)劃或規(guī)劃為基石而鋪就的。

“十五”時(shí)期，我國開始了五年計(jì)劃的中期評(píng)估嘗試工作，“十一五”時(shí)期則首次依法對(duì)五年規(guī)劃進(jìn)行了中期評(píng)估，這標(biāo)志著我國五年規(guī)劃工作邁上了一個(gè)新臺(tái)階。

事實(shí)證明，中期評(píng)估制度的建立為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用?！笆濉敝衅谠u(píng)估為黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀與黨中央部署經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)五個(gè)統(tǒng)籌提供了重要的決策依據(jù)?！笆晃濉敝衅谠u(píng)估則在百年難遇的世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的背景下及時(shí)提出了“擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長”宏觀調(diào)控的重要思想。

今年是“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估年，也是新一屆政府就任之年，認(rèn)真把握十八大新精神，做好“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估工作，不僅有利于適應(yīng)新的形勢(shì)變化，促進(jìn)“十二五”規(guī)劃的順利實(shí)施，而且有利于切實(shí)落實(shí)中央新的方針政策，為2020年全面建成小康社會(huì)奠定良好基礎(chǔ)。

值得注意的是，今年的中期評(píng)估將有別于以往，它不僅僅是簡單的評(píng)估，更多地是政策理念的宣示，是政策走向的延伸，從中我們可以窺見未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的發(fā)展方向。

中期評(píng)估亟待完善

政府的政策評(píng)估最早是從西方發(fā)展起來，其作用是為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模干預(yù)提供合法性。

在現(xiàn)代西方社會(huì)，國民對(duì)政府的支出天然地具有不信任感，政府支出的每分錢理論上都需要征得老百姓同意才行。那么，當(dāng)政府部門認(rèn)為確實(shí)需要進(jìn)行大規(guī)模項(xiàng)目支出的情況下，如何才能獲得老百姓同意呢？一個(gè)自然的想法就是，把這個(gè)項(xiàng)目的必要性、可行性、資金來源、投資效益等都分析清楚，以獲得百姓的理解和支持。這就是西方政府政策評(píng)估的由來。

西方大規(guī)模的政府政策評(píng)估始于美國“羅斯福新政”時(shí)期。羅斯福新政是對(duì)此前美國社會(huì)一直以來盛行的自由經(jīng)濟(jì)理念的一種顛覆。當(dāng)時(shí)的美國政府以前所未有的廣度和深度介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至被人以為是社會(huì)主義的做法。在這種背景下，美國羅斯?？偨y(tǒng)必須借助某種方式來為自己的新政正名。于是，社會(huì)學(xué)家史蒂芬采用了一種“實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)方法”，來對(duì)羅斯?？偨y(tǒng)的“新社會(huì)計(jì)劃”進(jìn)行評(píng)估，政策評(píng)估由此開始步入較大規(guī)模的系統(tǒng)科學(xué)范疇。

歐盟自從成立以來，就非常重視強(qiáng)化規(guī)劃編制和實(shí)施過程中的評(píng)估評(píng)價(jià)工作。在過去20多年的發(fā)展過程中，歐盟的評(píng)估工作走過了從歐盟對(duì)其規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，到成員國承擔(dān)對(duì)各自規(guī)劃評(píng)估的責(zé)任，從前期和后期評(píng)估，到前期、中期、后期都進(jìn)行評(píng)估（三期評(píng)估）的發(fā)展過程，從而形成了較為體系化的評(píng)估機(jī)制。

從1953年我國編制第一個(gè)五年計(jì)劃算起，到2012年，我國已經(jīng)制定并實(shí)施了十個(gè)五年計(jì)劃和兩個(gè)五年規(guī)劃來指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，其中從“十一五”開始，將計(jì)劃改為規(guī)劃。

59年中，發(fā)展規(guī)劃制定的戰(zhàn)略思想經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從單純的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要變革，五年規(guī)劃的評(píng)估也經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：

（1）“一五”—“九五”時(shí)期缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃評(píng)估工作

1955年7月30日，第一屆全國人大第二次會(huì)議通過中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃，并同意李富春副總理作的《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》。1956年6月1日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《國務(wù)院關(guān)于檢查第一個(gè)五年計(jì)劃執(zhí)行情況的幾項(xiàng)規(guī)定》，加強(qiáng)對(duì)“一五”計(jì)劃執(zhí)行情況的檢查，以期進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)五年計(jì)劃執(zhí)行情況的檢查工作，并防止和及時(shí)糾正可能發(fā)生的問題。

1956年6月18日李富春在全國人大會(huì)議上作《關(guān)于我國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)第一個(gè)五年計(jì)劃的執(zhí)行情況》發(fā)言，評(píng)估了計(jì)劃的執(zhí)行情況，并對(duì)一些缺點(diǎn)和錯(cuò)誤進(jìn)行改正。

此后基本形成慣例，每一年人大會(huì)議都會(huì)有五年計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告。此外幾乎每一個(gè)五年計(jì)劃的開篇部分，都會(huì)簡要地回顧上一個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施情況。但是，這些報(bào)告都不是專門的系統(tǒng)的評(píng)估報(bào)告。

（2）“十五”時(shí)期首次嘗試規(guī)劃中期評(píng)估

國家計(jì)委在總結(jié)“十五”計(jì)劃編制經(jīng)驗(yàn)時(shí)提出，我國已編制和實(shí)施了十個(gè)五年計(jì)劃，但在規(guī)劃期的確定、規(guī)劃編制主體、規(guī)劃的性質(zhì)與作用、規(guī)劃編制程序、規(guī)劃的發(fā)布、規(guī)劃的評(píng)估等方面都存在著不夠規(guī)范的問題。下一步需要加強(qiáng)探索如何規(guī)范規(guī)劃體系、規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃期、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃評(píng)估與調(diào)整等重要內(nèi)容。

為此，2003年，在“十五”計(jì)劃實(shí)施過半的時(shí)候，我國第一次開展五年計(jì)劃中期評(píng)估工作，并由國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司提交了《十五計(jì)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告》，從發(fā)布的評(píng)估報(bào)告來看，這只是一個(gè)粗略的、實(shí)驗(yàn)性的官方評(píng)估，總體上是描述式的，沒有對(duì)因素進(jìn)行深度分析，但在規(guī)劃歷史上有著重要意義。

（3）“十一五”時(shí)期首次依法進(jìn)行中期評(píng)估

根據(jù)2006年8月27日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第二十一條：國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，在實(shí)施的中期階段，人民政府應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。

規(guī)劃經(jīng)中期評(píng)估認(rèn)為需要調(diào)整的，人民政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。

按照《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》和國務(wù)院有關(guān)要求，國家發(fā)改委組織各地區(qū)和國務(wù)院有關(guān)部門，自2008年下半年起，首次依法對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估工作，并聘請(qǐng)了第三方獨(dú)立評(píng)估。其中，第三方獨(dú)立評(píng)估是新增加的程序，國務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)國情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機(jī)構(gòu)分別以各自的視角和獨(dú)立的分析提交了評(píng)估報(bào)告，包括客觀的批評(píng)意見，同時(shí)各自提出下一步實(shí)施規(guī)劃的政策建議，作為國家發(fā)展和改革委員會(huì)起草中期評(píng)估報(bào)告的重要參考。

在充分民主的基礎(chǔ)上，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)集中各方意見，形成了《〈中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要〉實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）?！秷?bào)告》上報(bào)國務(wù)院審核后，于2008年12月提交全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議，順利獲得通過。

我國的五年規(guī)劃中期評(píng)估工作啟動(dòng)晚、工作面廣量大、缺乏經(jīng)驗(yàn)，再加上“五年規(guī)劃”是一項(xiàng)很具中國特色的制度安排，國際通行的評(píng)估方法也只具有部分借鑒和參考意義，使得我國至今尚未形成成熟的評(píng)估機(jī)制，諸多方面亟待改進(jìn)與完善。

從重視程度來看，省一級(jí)政府對(duì)規(guī)劃的重視和執(zhí)行情況較好，基本上都在地方人大會(huì)議上作了關(guān)于中期評(píng)估的報(bào)告。但是仍有相當(dāng)一部分地方政府對(duì)規(guī)劃定位的理解有偏差。尤其是在一些市縣一級(jí)的規(guī)劃中，規(guī)劃只是對(duì)上一級(jí)規(guī)劃的“拷貝”。這樣的規(guī)劃，操作性和可行性有限。

還有一些規(guī)劃在實(shí)際執(zhí)行過程中往往帶有地方領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意愿，大而空以致根本無法實(shí)現(xiàn)，難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

主要原因是雖然地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法取得了一些突破性進(jìn)展，但卻沒有從根本上改變以GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的干部考核機(jī)制，許多部門追求眼前利益，“領(lǐng)導(dǎo)指揮規(guī)劃”“項(xiàng)目引導(dǎo)規(guī)劃”的現(xiàn)象較普遍，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、保護(hù)資源環(huán)境等戰(zhàn)略性內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)讓位于經(jīng)濟(jì)增長。因此，評(píng)估工作也難以起到實(shí)際效果。

從評(píng)估主體來看，評(píng)估過程主要包括各部委組織對(duì)本部門的專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估；地方各級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估；第三方評(píng)估。

“十一五”規(guī)劃首次引入了第三方評(píng)估，充分體現(xiàn)公共政策實(shí)施評(píng)估的專業(yè)化、國際化。但是，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)受聘于規(guī)劃的制定者，這在獨(dú)立性和客觀性上會(huì)有所欠缺。

從評(píng)估方法看，一些地方中期評(píng)估存在評(píng)估方法單一，體現(xiàn)為“三個(gè)不夠”：

一是采取綜合評(píng)估與專項(xiàng)評(píng)估相結(jié)合不夠。評(píng)估審議人員沒有針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾開展一系列專題調(diào)研，如三農(nóng)調(diào)研、中小企業(yè)發(fā)展調(diào)研、科研創(chuàng)新調(diào)研、資源環(huán)境調(diào)研、社會(huì)保障和民生調(diào)研等，在一定程度上妨礙了五年規(guī)劃實(shí)施中期審議工作。

二是定性分析與定量分析相結(jié)合不夠。在實(shí)踐中缺乏對(duì)規(guī)劃前、規(guī)劃執(zhí)行中的各種情況進(jìn)行對(duì)比，再對(duì)現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而提出具有普遍指導(dǎo)意義的建議。

三是借助“外腦”與征求群眾意見不夠。在中期評(píng)估審議中，一些基層人大開展此項(xiàng)工作較晚，對(duì)社會(huì)公開不充分，沒能有效聘請(qǐng)一些專家學(xué)者或人大代表中經(jīng)濟(jì)方面的行家，協(xié)助做好評(píng)估審議工作。

從評(píng)估效果來看82ec94048f7576ca5cf23528981a8339aeb595d1a301560a21602bc1f4d1a70a，由于規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)工作尚未啟動(dòng)，中期評(píng)估后發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行糾偏，往往滯后于實(shí)際，無法把問題解決在初始階段。若不依法把年度的、即時(shí)的監(jiān)測(cè)與中期評(píng)估結(jié)合起來，建立起完整系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高規(guī)劃評(píng)估的客觀性、科學(xué)性和真實(shí)性，中期評(píng)估就可能演變成運(yùn)動(dòng)式工作，效果會(huì)打折扣。

從評(píng)估報(bào)告的規(guī)范性看，各地方評(píng)估報(bào)告并沒有形成相對(duì)一致的格式規(guī)范，涵蓋的內(nèi)容也不盡統(tǒng)一，有的詳盡、有的比較籠統(tǒng)；對(duì)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度或進(jìn)展的數(shù)理分析不夠，使得橫向?qū)Ρ缺容^困難；對(duì)規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)展程度的成因分析略顯不足，絕大多數(shù)欠缺對(duì)主要指標(biāo)未來趨勢(shì)的判斷分析，因而對(duì)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性容易陷入外延性判斷，科學(xué)性不夠；普遍缺乏對(duì)規(guī)劃目標(biāo)是否應(yīng)調(diào)整的專門分析與建議等。

從評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容看，一些地方中期評(píng)估報(bào)告面面俱到，眉毛胡子一把抓，國家規(guī)劃中設(shè)定的22個(gè)指標(biāo)一個(gè)不少，結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、行文與國家中期評(píng)估報(bào)告非常相似，儼然是國家中期評(píng)估報(bào)告的“微縮版”，卻對(duì)具有當(dāng)?shù)靥厣?、?duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有重大影響或者完成難度較大的指標(biāo)要么泛泛而談，要么避重就輕、掩飾問題，從而使得中期評(píng)估不能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。

適應(yīng)十八大的新要求

當(dāng)前展望未來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新趨勢(shì)的最新也是最重要依據(jù)是十八大報(bào)告。

十八大報(bào)告中，黨中央提出了“到2020年全面建成小康社會(huì)”的宏偉目標(biāo)，這是對(duì)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖提綱挈領(lǐng)的描繪。這為我們?cè)u(píng)估、完善與調(diào)整“十二五”規(guī)劃乃至研究編制“十三五”規(guī)劃提供新要求和新依據(jù)。

“全面建成小康社會(huì)”戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，實(shí)際上是在充分肯定前期黨推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，在準(zhǔn)確把握時(shí)代發(fā)展最新趨勢(shì)的條件下，在新的歷史時(shí)期、發(fā)展階段和環(huán)境下提出來的重要戰(zhàn)略任務(wù)，其內(nèi)涵更豐富、標(biāo)準(zhǔn)更高、意義更加深遠(yuǎn)。具體而言，包括“五位一體”的基本要求，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)。

全面建成小康社會(huì)，既是從發(fā)展的角度提出宏偉目標(biāo)，也是以一套標(biāo)準(zhǔn)來矯正傳統(tǒng)的發(fā)展方式和路徑。我們必須按照這一新要求，全面評(píng)估進(jìn)入“十二五”時(shí)期的兩年來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的成效。同時(shí)，也必須根據(jù)存在的問題，完善和調(diào)整規(guī)劃，并根據(jù)新的情況、結(jié)合新趨勢(shì)和新要求，研究制定好“十三五”規(guī)劃。

具體來看，未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有以下新趨勢(shì)，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量更加重要，科技進(jìn)步對(duì)增長的貢獻(xiàn)率將不斷擴(kuò)大。二是民生和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)?shí)現(xiàn)更快、更深入的發(fā)展。三是城鎮(zhèn)化將成為未來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，城?zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的融合發(fā)展將不斷深化。四是生態(tài)文明建設(shè)將取得重大突破，美麗中國將成為中國的新的形象品牌。五是主體功能區(qū)的空間布局不斷優(yōu)化，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局逐步形成，中部崛起和西部開發(fā)將在更大程度上發(fā)揮區(qū)域輪動(dòng)的功能。

在新趨勢(shì)下，評(píng)估“十二五”規(guī)劃，勢(shì)必要考慮如下幾個(gè)方面的因素：

一是在一定程度上降低對(duì)經(jīng)濟(jì)增長速度的要求和得分權(quán)重，更加注重全要素生產(chǎn)率（TFP）對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)際貢獻(xiàn)，更加注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

二是民生和公共服務(wù)的發(fā)展應(yīng)按照“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”的方針，進(jìn)一步深化，并應(yīng)適度提高其在評(píng)估中的權(quán)重。

三是更加注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，重點(diǎn)解決過去城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題，走一條新型城鎮(zhèn)化道路，這就要求各地在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中擺脫只求規(guī)模擴(kuò)張的粗放的發(fā)展方式。新型城鎮(zhèn)化的核心是要以科學(xué)發(fā)展觀為基本理念，協(xié)調(diào)好不同緯度城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中突出矛盾之間的關(guān)系，不斷促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

四是更加注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，將其作為約束性目標(biāo)，并且加大其權(quán)重。

如何做好中期評(píng)估

一個(gè)完善的評(píng)估體系應(yīng)包括三個(gè)環(huán)節(jié)，即前期評(píng)估、中期評(píng)估和后期評(píng)估。前期評(píng)估主要是對(duì)規(guī)劃和政策科學(xué)性進(jìn)行評(píng)估，以確定它們是否應(yīng)該實(shí)施；中期評(píng)估主要了解規(guī)劃和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，并為下一步規(guī)劃和政策的實(shí)施提出相關(guān)建議；后期評(píng)估一方面可以評(píng)估規(guī)劃和政策實(shí)施帶來的效果，另一方面是為今后制定規(guī)劃和政策提供借鑒。這三種評(píng)估發(fā)生的時(shí)間不同，作用也不同，相促互補(bǔ)，缺乏其中任何一個(gè)都會(huì)使得其他的評(píng)估工作意義大打折扣。

1.總結(jié)中期評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)與不足，加速推進(jìn)前期評(píng)估與后期評(píng)估，建立規(guī)范、完善的規(guī)劃評(píng)估體系。

我國規(guī)劃評(píng)估工作剛起步，還只是開展了中期評(píng)估工作，沒有形成一個(gè)完善的評(píng)估體系。

在國家層面上，雖然缺乏專門前期評(píng)估、后期評(píng)估，但是在規(guī)劃的制定過程需要經(jīng)過多家權(quán)威機(jī)構(gòu)的研討和研究，還要征求多方意見，實(shí)際上在很大程度上已經(jīng)完成了前期評(píng)估的工作。在規(guī)劃期結(jié)束之后，一方面政府有關(guān)部門會(huì)對(duì)前一個(gè)五年規(guī)劃進(jìn)行不同形式的歸納總結(jié)，以便為后面的規(guī)劃工作提供借鑒，同時(shí)社會(huì)上一些學(xué)者也會(huì)自發(fā)地對(duì)前一個(gè)規(guī)劃進(jìn)行事后評(píng)估。正因?yàn)槿绱?，在國家層面評(píng)估體系的不完善帶來的負(fù)面影響還不是太大。

然而，地方上的情況則大不相同，尤其是地級(jí)和縣級(jí)的規(guī)劃，不僅在規(guī)劃制定過程中缺乏國家層面的那種相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C和廣泛的意見征集，而且由于干部的短期任命制，不同的規(guī)劃往往對(duì)應(yīng)的是不同的領(lǐng)導(dǎo)班子，一個(gè)新班子上臺(tái)之后一般不會(huì)對(duì)上一屆班子制定的前一個(gè)規(guī)劃做認(rèn)真評(píng)估。正因?yàn)槿狈?yán)謹(jǐn)?shù)那捌谠u(píng)估和后期評(píng)估，這就使得地方的規(guī)劃缺乏科學(xué)性和權(quán)威性，進(jìn)而缺乏可持續(xù)性。

在現(xiàn)實(shí)中，新一屆班子為了突出自己的能力，樹立自己的威信，往往不愿意延續(xù)上屆制定的發(fā)展規(guī)劃，從而導(dǎo)致地方規(guī)劃總是隨著領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆而更換，上一個(gè)規(guī)劃的項(xiàng)目可能還多半沒有完成，新制定的規(guī)劃就將其推倒重新來做。這不僅造成了地方財(cái)力物力資源的極大浪費(fèi)，降低了當(dāng)?shù)谿DP的質(zhì)量，而且也使得人們對(duì)國家要求開展的中期評(píng)估工作缺乏熱情，使得后者變成了走過場(chǎng)。

由此可知，由于缺乏前期評(píng)估與后期評(píng)估，使得規(guī)劃的中期評(píng)估意義和作用也明顯降低。盡管在地方上這一問題顯得更為嚴(yán)重，但由于國家層面對(duì)地方具有明顯的示范作用，為了解決這一問題，中央政府在總結(jié)中期評(píng)估工作的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，加速推進(jìn)前期評(píng)估與后期評(píng)估工作，建立規(guī)范完善的規(guī)劃評(píng)估體系。

2.建立真正意義上的獨(dú)立評(píng)估機(jī)制。

我國規(guī)劃中期評(píng)估迄今為止才進(jìn)行過兩次探索，取得明顯進(jìn)步，但畢竟時(shí)間較短，總體而言還存在著諸多不足之處，其中最明顯的不足之處在于，中期評(píng)估尤其是地方的中期評(píng)估的公信力不足。

當(dāng)前各地的中期評(píng)估報(bào)告一般由兩類機(jī)構(gòu)獨(dú)立或共同來完成：一是政府系統(tǒng)內(nèi)部的研究部門，二是以課題研究的方式委托給第三方研究機(jī)構(gòu)。由于各地政府既是五年計(jì)劃或規(guī)劃《綱要》的制定者，又是《規(guī)劃》實(shí)施的組織者，對(duì)《綱要》實(shí)施效果的中期評(píng)估實(shí)質(zhì)上也是對(duì)地方政府政績的一種評(píng)估。如果由政府系統(tǒng)內(nèi)部專家完成此項(xiàng)工作，其客觀公正性很顯然難以得到保證。

與此同時(shí)，由政府委托的第三方作出的評(píng)估工作，形式上看起來相對(duì)獨(dú)立，但同樣也難以保證其充分的公信力，原因在于：作為第三方評(píng)估課題承擔(dān)者缺乏真正的獨(dú)立性，其結(jié)論必須得到委托者即地方政府的首肯，否則課題就難以結(jié)題。

眾所周知，建立在客觀公正基礎(chǔ)上的公信力是任何評(píng)估工作的生命力。換句話說，沒有公信力的評(píng)估工作是沒有價(jià)值的。五年計(jì)劃或規(guī)劃在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所扮演的角色毫無疑問是非常重要的，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方向、重大政策導(dǎo)向、社會(huì)資源的重點(diǎn)配置方向在很大程度上都要根據(jù)《規(guī)劃》精神來確定。正因?yàn)槿绱?，?duì)五年計(jì)劃或規(guī)劃評(píng)估工作的公信力應(yīng)該具有更高的要求。

在這方面我們可以充分借鑒國外尤其是歐盟的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，即建立真正意義上的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)。這種獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)開展評(píng)估工作的費(fèi)用可以來自自籌、外界捐贈(zèng)或者中央資助，但必須保證與地方政府沒有任何利益上的關(guān)聯(lián)，這樣才能保證其研究結(jié)果的客觀性與公正性，從而可為中央、地方和社會(huì)各界提供一個(gè)不可替代的、極具公信力的評(píng)估結(jié)果。

3.與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新評(píng)估方式與方法。首先，創(chuàng)新評(píng)估實(shí)施方式。

評(píng)估工作雖然說是一項(xiàng)專業(yè)工作，其實(shí)施具有一定的專業(yè)方式，但是，由于評(píng)估本身也是對(duì)政府工作的監(jiān)督，社會(huì)和媒體也應(yīng)該作為規(guī)劃評(píng)估的參與者，參與到對(duì)政府規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估中來，尤其是一些與民生相關(guān)的約束性和預(yù)期性指標(biāo)。因此，應(yīng)將評(píng)估工作面向公眾和媒體全方位開放，公開評(píng)估監(jiān)督的問卷調(diào)查和評(píng)估過程。

其次，創(chuàng)新規(guī)劃評(píng)估方法。地方規(guī)劃的編制和評(píng)估往往存在專家主導(dǎo)型和行政主導(dǎo)型兩種。專家主導(dǎo)型規(guī)劃科學(xué)性和理論性較強(qiáng)，但可操作性稍差；行政主導(dǎo)型規(guī)劃地方特色顯著且執(zhí)行比較到位，但存在“急功近利”和“前瞻性差”的缺陷。因此，在評(píng)估時(shí)要充分考慮各自的特點(diǎn)，盡量吸收其優(yōu)點(diǎn)和長處，多種評(píng)估方式相結(jié)合，使評(píng)估結(jié)果科學(xué)合理、切合本地實(shí)際。

4.建立人員結(jié)構(gòu)合理的規(guī)劃評(píng)估專家委員會(huì)。

我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)五年發(fā)展規(guī)劃涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，包括宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、民生事業(yè)、資源環(huán)境、文化建設(shè)、體制改革、黨建等各個(gè)領(lǐng)域，這實(shí)際上就決定了任何一個(gè)單一機(jī)構(gòu)實(shí)際上無法完成對(duì)五年規(guī)劃的中期評(píng)估工作，有必要建立一個(gè)包括各個(gè)領(lǐng)域人才在內(nèi)的規(guī)劃評(píng)估專家委員會(huì)。

另外，我國已經(jīng)初步形成由國家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)“三級(jí)”總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃“三類”組成的“三級(jí)三類”規(guī)劃管理體系。這就必然涉及各類規(guī)劃相互銜接與協(xié)調(diào)的問題，也就要求在地方規(guī)劃中期評(píng)估過程中最好有參與上級(jí)規(guī)劃編制或評(píng)估工作的專家、周邊地區(qū)參與規(guī)劃或評(píng)估工作的專家來參加。

5.強(qiáng)化人大對(duì)中期評(píng)估工作的監(jiān)督作用。

規(guī)劃中期評(píng)估、審議、調(diào)整是《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的要求。評(píng)估工作實(shí)際也是人民對(duì)政府工作的監(jiān)督執(zhí)行。通過中期評(píng)估與審議，有利于政府轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)從“重規(guī)劃、輕實(shí)施”向“規(guī)劃與實(shí)施并重”的轉(zhuǎn)變。

但是，由于涉及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方方面面，需要人大各工委參與的環(huán)節(jié)多，牽扯的政府各委局室多，耗費(fèi)的時(shí)間多、難度大，中期評(píng)估工作在一些地方被視為吃力不討好的事情，人大相關(guān)人員在工作中有畏難情緒、推脫情緒。

另外，有些調(diào)研人員對(duì)規(guī)劃評(píng)估工作缺乏充分的認(rèn)識(shí)，擔(dān)心深入調(diào)研經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面會(huì)給黨委、政府添麻煩，擔(dān)心監(jiān)督力度太大會(huì)把人大與一府兩院之間的關(guān)系搞僵，因而存在畏首畏尾現(xiàn)象。

有些人甚至認(rèn)為規(guī)劃就是墻上掛掛，紙上畫畫，中期評(píng)估就是搞形式，只是為了完成此項(xiàng)工作走程序。凡此種種，在未來的工作中都應(yīng)該加以克服與改進(jìn)。

課題組長：祝寶良，副組長：高輝清，執(zhí)筆人：高輝清、胡少維、徐策、郝彥菲、鄒士年、朱敏