土地城鎮(zhèn)化的問題何在？

土地作為最為基礎(chǔ)的要素，在城鎮(zhèn)化過程中扮演著重要的角色。從中國的情況觀察，依托于城鄉(xiāng)二元的土地制度安排，支撐了中國快速的、低成本的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，也推動了中國經(jīng)濟的高速增長。然而，在多數(shù)人看來，雖然中國的土地城鎮(zhèn)化取得了明顯的成效，但也產(chǎn)生了不少的問題，能否解決這些問題，是下一階段實現(xiàn)有質(zhì)量城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵之一。

土地城鎮(zhèn)化的不平衡和低效率是兩個有待解決的問題。

快速的土地城鎮(zhèn)化背后也包含著一些問題，這主要表現(xiàn)在土地擴張的速度和用地結(jié)構(gòu)的問題上。

土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度是共識。總體上看，根據(jù)對不同地區(qū)不同時期的數(shù)據(jù)測算，城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)（即城市用地增長率/人口增長率）為1.36-2.30，高于世界公認(rèn)的合理限度1.12。然而，一個更需要關(guān)注的問題是相比于東部，中部和西部的這一現(xiàn)象更為突出。與此同時，另一個尚未被充分認(rèn)識和討論的事實是土地使用結(jié)構(gòu)也存在一定程度的扭曲，中國的土地使用過度地投向工業(yè)，地方政府競相招商引資，以極為低廉的價格更多地出讓工業(yè)用地，住宅和商業(yè)用地、公共用地比例在整個土地使用中所占比例過低。與國際大都市相比，中國城市的居住、交通、綠地占比過低。而國際上的大都市所承載的主要是居住功能，工業(yè)用地在城市中的比例一般較低，從日本東京都的用地結(jié)構(gòu)來看，東京都58.2%的土地為居住用地，工業(yè)用地僅占到10%左右。

土地高速擴張所帶來的是土地的低效利用，中國過去經(jīng)濟發(fā)展中的低效率和高耗能很大程度上來自于土地這一重要資源價格扭曲所帶來的低效利用，從國際比較來看，即便是北京、上海這些中國最發(fā)達的城市，其土地利用效率與發(fā)達國家的城市相比，仍有較大差距。

依托于土地的融資模式，使得地方政府的債務(wù)擴張較快，暗含一定的潛在風(fēng)險。

這里的作用機制是土地可以作為資本金和資產(chǎn)抵押物，使企業(yè)和地方政府在一定的限度內(nèi)使用金融杠桿。土地在某種程度上可以作為投資主體的自有資本金，當(dāng)?shù)胤秸圆煌绞较蚱髽I(yè)、開發(fā)商等投資主體投放土地，相當(dāng)于增加了這些機構(gòu)的自有資本金，使之可以擴大信用，使用金融杠桿，從而動用更多的資金用于投資。另外土地也可以作為資產(chǎn)抵押物，通過政府的土地儲備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會的土地作抵押，這些機構(gòu)的債務(wù)擴張也成為可能。然而，這種方式對土地市場的敏感度較高，如果土地市場降溫，土地價格下跌、土地出讓數(shù)量減少，那么不僅一些項目的融資可能出現(xiàn)困難，并會產(chǎn)生一些金融風(fēng)險。

改革是實現(xiàn)土地更為效率使用的必要選項。

通常，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不同階段，城市建設(shè)用地總規(guī)模一般會經(jīng)歷“緩慢增長、加速增長、低速增長、基本穩(wěn)定”的變化軌跡。從這個角度觀察，總體上中國已逐步進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期階段，未來的建設(shè)用地規(guī)模將進入“低速增長”，而東部沿海發(fā)達城市處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的后期階段，未來的建設(shè)用地規(guī)模將“基本穩(wěn)定”，增速將會更低。因此，在這種情況下，以量的擴張為主的土地城鎮(zhèn)化階段較為趨緩，而通過改革以實現(xiàn)質(zhì)的提升則是未來的關(guān)鍵所在。