“城鎮(zhèn)”體制的歷史變遷

“市鎮(zhèn)體制”或許可取代沿襲了幾千年之久的“縣鄉(xiāng)體制”，成為中國社會基層治理的基礎(chǔ)。

中國傳統(tǒng)社會存在時間最久的基層政權(quán)組織形式是 “縣鄉(xiāng)體制”。

從先秦時期開始，“縣”作為中國的基層政權(quán)組織便開始存在，同時也成為了中國最為穩(wěn)定的政權(quán)建制單位。

黃仁宇先生在論及中國明代的財政管理體制及地方政權(quán)構(gòu)架形式時指出：“財政管理的指導(dǎo)方針為：縣是一個基本的稅糧征收單位，府是一個基本的會計單位，省是一個中轉(zhuǎn)運(yùn)輸單位?？h衙所在地與其周邊距離盡可能地以一天的旅程為限，所以縣的面積或多或少被事先確定了。”可見，在中國古代所建立的國家因其建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)上而極具“內(nèi)斂性”特征，所謂“縣”、“府”、“省”、“州”等常設(shè)性的地方政權(quán)建制均是為了便于農(nóng)業(yè)賦稅的征繳、地方秩序的維續(xù)而設(shè)立。而“鄉(xiāng)”的歷史就更為復(fù)雜，中國自秦漢時期到隋朝，在縣下一級設(shè)鄉(xiāng)以承擔(dān)治安、租賦、教化等社會治理功能。從隋代至清朝，鄉(xiāng)主要是作為接受縣官委派、協(xié)助縣令執(zhí)行政務(wù)的基層組織而存在。清末民初時期，鄉(xiāng)級政府一度被保甲、公社等制度所取代，處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。

而在西方，大致來說，其治理體制轉(zhuǎn)型發(fā)生在中世紀(jì)后期及近現(xiàn)代時期。此時，歐美國家隨著工商業(yè)的發(fā)達(dá)，形成了以“市鎮(zhèn)自治”為基礎(chǔ)的國家基層組織體制和治理機(jī)制。以美國為例，法國思想家托克維爾曾經(jīng)高度評價美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人聚集就能自行組織起來的唯一聯(lián)合體。因此，在所有的國家，不管其管理和法律如何，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的存在。建立君主政體和創(chuàng)造共和政體的是人，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)似乎直接出于上帝之手。”托克維爾所描述的情景是19世紀(jì)上半葉的美國社會，當(dāng)時工商業(yè)高度發(fā)達(dá)的大城市尚未興起。自20世紀(jì)以來，美國等西方社會已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，工業(yè)化大都市普遍興起。在此期間，從整體上看，雖然各州已經(jīng)通過立憲與立法等方式對地方政府進(jìn)行了較多的規(guī)制，但是其高度發(fā)達(dá)的地方自治體制依然存在，市鎮(zhèn)體制依然是其社會基層治理的基礎(chǔ)。

自1949年以后，新中國的“政體模式”構(gòu)架實踐逐漸拉開序幕。1954年前后地方行政建制的改革堪稱建國后最為重大的制度變革。在這一階段，不僅省（直轄市、自治區(qū)）、縣（自治州、自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級地方政府構(gòu)架初步形成，而且中國最主要的次中央一級政府區(qū)劃即省、自治區(qū)、直轄市都已經(jīng)初具雛形。盡管這一行政區(qū)劃的調(diào)整在學(xué)術(shù)界仍存爭議，但是中央政府裁撤大行政區(qū)之后直接管理省級行政區(qū)、領(lǐng)導(dǎo)全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政權(quán)建制目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)。從1978年憲法開始，中國的發(fā)展目標(biāo)由“工業(yè)化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)代化”。在基層政權(quán)構(gòu)架形式方面，形成了“市縣并存”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)并立”的“城鄉(xiāng)分治”體制。

未來數(shù)十年，中國城鎮(zhèn)化速度加快，城鄉(xiāng)區(qū)別或?qū)⒅饾u消失。在基本公共服務(wù)逐步趨同化的條件下，我國可考慮“鎮(zhèn)代管鄉(xiāng)”或者“整鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)”，也可考慮將“鄉(xiāng)”改造為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。而鎮(zhèn)政府由于有其一定的工商業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并且有大量公共事務(wù)需要集中處理，因此雖在政治上可以隸屬于縣或者由市代管，但仍應(yīng)保證其相對獨(dú)立的職權(quán)范圍。如此，“市鎮(zhèn)體制”或許可取代沿襲了幾千年之久的“縣鄉(xiāng)體制”，成為中國社會基層治理的基礎(chǔ)。