新形勢(shì)下加強(qiáng)地方社會(huì)領(lǐng)域立法的實(shí)踐與思考

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，這是黨中央關(guān)于社會(huì)管理的最新大政宣示?；诖耍涌斓胤缴鐣?huì)領(lǐng)域立法步伐、完善社會(huì)領(lǐng)域法規(guī)結(jié)構(gòu)，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理提供法律和制度保障，也就成了地方人大重要而緊迫的命題。在這里，筆者試以江蘇社會(huì)領(lǐng)域立法為例，對(duì)其進(jìn)行回顧、總結(jié)、探討，以期達(dá)到“解剖麻雀”的效果，為全國(guó)其他地方加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法提供借鑒和啟發(fā)。

本文所講的“社會(huì)領(lǐng)域立法”[1]，是指省級(jí)人大及其常委會(huì)，對(duì)應(yīng)于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總布局中的社會(huì)建設(shè)，在教育衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、權(quán)益維護(hù)、公共安全等范圍內(nèi)進(jìn)行制定、修改和廢止地方性法規(guī)的活動(dòng)。

一、江蘇社會(huì)領(lǐng)域立法基本情況

回顧江蘇30多年來(lái)的地方立法實(shí)踐，該省社會(huì)領(lǐng)域立法取得了驕人的成績(jī)，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面[2]：

一是力求與社會(huì)建設(shè)實(shí)踐相適應(yīng)，全省社會(huì)事務(wù)管理基本實(shí)現(xiàn)有法可依。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，江蘇日益重視社會(huì)建設(shè)和管理，社會(huì)領(lǐng)域立法與整個(gè)地方立法一樣呈現(xiàn)速度不斷加快的態(tài)勢(shì)，省五屆、六屆人大常委會(huì)社會(huì)領(lǐng)域立法是個(gè)位數(shù)，七屆至十一屆則都是兩位數(shù)，甚至有兩屆超過(guò)了20件。截至2012年底，省人大及其常委會(huì)所制定的現(xiàn)行有效法規(guī)共241件，其中社會(huì)領(lǐng)域法規(guī)73件，約占30.1%。與此同時(shí)，江蘇也不斷加深對(duì)社會(huì)建設(shè)和管理規(guī)律的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域立法實(shí)踐進(jìn)一步發(fā)展，立法范圍由就業(yè)和勞動(dòng)關(guān)系、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，逐步向社會(huì)保障、重點(diǎn)人群權(quán)益保障等領(lǐng)域拓展。其中，公共安全、就業(yè)和勞動(dòng)保障、重點(diǎn)人群權(quán)益保障相對(duì)比較完善，尤其是公共安全方面已經(jīng)制定地方性法規(guī)20件，涉及人口、社會(huì)治安、交通安全、食品安全、安全生產(chǎn)等諸多方面，為平安江蘇建設(shè)提供了有力的法制保障；重點(diǎn)人群權(quán)益保障方面共制定了地方性法規(guī)8件，涉及殘疾人、未成年人、婦女、老年人、歸僑僑眷、少數(shù)民族、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等，著力維護(hù)這些重點(diǎn)人群和弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定了比較堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。

二是大膽先行先試，創(chuàng)制性立法取得明顯進(jìn)展。江蘇作為經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海省份，社會(huì)事業(yè)發(fā)展較快，遇到的新問(wèn)題比較早，社會(huì)建設(shè)和管理的創(chuàng)新實(shí)踐也相應(yīng)走在全國(guó)前列。這些社會(huì)領(lǐng)域的創(chuàng)新，迫切需要以法制來(lái)規(guī)范和促進(jìn)。為了適應(yīng)社會(huì)建設(shè)和管理的現(xiàn)實(shí)需要，該省從實(shí)際出發(fā)，及時(shí)總結(jié)社會(huì)領(lǐng)域創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，積極開(kāi)展社會(huì)領(lǐng)域的創(chuàng)制性立法，在全國(guó)率先制定了勞動(dòng)合同條例、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)條例、新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例、中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例、慈善事業(yè)促進(jìn)條例等一批地方性社會(huì)法規(guī)。上述這些法規(guī)和制度當(dāng)時(shí)都是全國(guó)首創(chuàng)，具有先行性、前瞻性，走在了全國(guó)前列。通過(guò)立法，首創(chuàng)了一些社會(huì)管理制度，為全省社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供了急需的法制支撐，以率先立法保障和促進(jìn)江蘇社會(huì)事業(yè)率先發(fā)展，其中有些規(guī)定在全國(guó)人大立法時(shí)被借鑒和吸收，為國(guó)家相關(guān)立法提供了先行經(jīng)驗(yàn)。

三是堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，積極引導(dǎo)公眾對(duì)立法有序參與。江蘇人大明了社會(huì)領(lǐng)域立法大多涉及公眾權(quán)益這一特殊性，深知公眾參與度的高低對(duì)社會(huì)領(lǐng)域立法質(zhì)量及實(shí)施效果的重要意義，始終注意擴(kuò)大公眾有序參與，廣泛聽(tīng)取公眾對(duì)立法的意見(jiàn)和要求。早在1985年召開(kāi)的省六屆人大三次會(huì)議，就把堅(jiān)持群眾路線、充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛征求意見(jiàn)明確為立法工作的指導(dǎo)原則之一。以后歷屆人大不斷探索豐富民主立法的渠道和形式，從加強(qiáng)和改進(jìn)立法調(diào)研，到公布法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)，再到試行立法聽(tīng)證，從程序上保證了人民群眾的意見(jiàn)和訴求在社會(huì)立法中得到表達(dá)。同時(shí)積極創(chuàng)新立法實(shí)踐，不斷拓展公眾參與的廣度和深度，如所有法規(guī)草案都在人大網(wǎng)站公布，涉及社會(huì)發(fā)展全局、與人民群眾關(guān)系密切的社會(huì)領(lǐng)域法規(guī)草案在媒體進(jìn)一步征求意見(jiàn)，使公眾更充分地參與到法規(guī)制定過(guò)程中來(lái)。

二、進(jìn)一步深化對(duì)加強(qiáng)地方社會(huì)領(lǐng)域立法的認(rèn)識(shí)

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成之后，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、社會(huì)管理不斷得到加強(qiáng)和創(chuàng)新，為法律體系自身完善和發(fā)展提供了實(shí)踐依托，也創(chuàng)造了動(dòng)力和契機(jī)。在這一新形勢(shì)下，加強(qiáng)地方社會(huì)領(lǐng)域立法的重要性和必要性，可以主要從以下三個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)和理解：

一是遵從法律體系自身規(guī)律、發(fā)展和完善法律體系的內(nèi)在需要。通過(guò)考察發(fā)現(xiàn)，雖然江蘇目前社會(huì)領(lǐng)域法規(guī)約占現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)的三分之一，基本實(shí)現(xiàn)法規(guī)之間結(jié)構(gòu)均衡，但是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題是，在過(guò)去30多年里，全國(guó)大多地方都將加快立法步伐作為地方立法工作的首要任務(wù)，堅(jiān)信“有比沒(méi)有好、快比慢好”的理念，一定程度上忽視了法律體系結(jié)構(gòu)合理、部門(mén)均衡的自身發(fā)展規(guī)律。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成之后，立法工作的主要任務(wù)是完善體系、提高質(zhì)量。地方立法工作必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，在繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域立法的同時(shí)，把社會(huì)領(lǐng)域立法擺在更加突出的位置，更多地從以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法為主逐步向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法和社會(huì)及其他領(lǐng)域立法均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，加大社會(huì)領(lǐng)域立法工作力度，促進(jìn)法律體系更加科學(xué)、和諧、統(tǒng)一。

二是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、促進(jìn)社會(huì)和諧的迫切需要。黨中央在當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)、社會(huì)問(wèn)題凸顯的大背景下作出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的決策部署，事關(guān)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)的長(zhǎng)治久安。要通過(guò)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，妥善解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、處理各種利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，就必須大力加強(qiáng)與中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系相適應(yīng)的制度建設(shè)。制度建設(shè)的重點(diǎn)是法制建設(shè)，制度化的關(guān)鍵是法制化。只有加強(qiáng)地方社會(huì)領(lǐng)域立法，才能合理調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系、利益關(guān)系，使各地人民共享改革發(fā)展成果；同時(shí)，在法制框架內(nèi)解決各種問(wèn)題和矛盾，使社會(huì)成員既充分享有權(quán)利、行使權(quán)利，又切實(shí)履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

三是順應(yīng)地方發(fā)展大局、鞏固經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的客觀需要。在一定時(shí)期，特別注重、突出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法這一指導(dǎo)思想，同各地改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的總體進(jìn)程是相適應(yīng)的，也是完全必要的、正確的。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段之后，必須認(rèn)識(shí)到，如果社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題解決不好，不僅會(huì)極大地影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至?xí)屢呀?jīng)取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果付諸東流。當(dāng)前，是各地貫徹落實(shí)黨的十八大精神、實(shí)施“十二五”規(guī)劃的關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)新時(shí)期地方立法工作提出的新任務(wù)、新要求。必須在過(guò)去的立法工作基礎(chǔ)上，借鑒其他地方的好經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮自身既有優(yōu)勢(shì)，更大力度推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域立法，把地方社會(huì)建設(shè)和管理實(shí)踐中的好制度升華為法規(guī)、好經(jīng)驗(yàn)固化為法規(guī)，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，切實(shí)解決本地人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

三、今后一個(gè)時(shí)期地方社會(huì)領(lǐng)域立法的主要任務(wù)

通過(guò)對(duì)江蘇等一些省份社會(huì)領(lǐng)域立法情況的梳理發(fā)現(xiàn)，雖然地方社會(huì)領(lǐng)域立法取得了一些成績(jī)，但是也還存在一些問(wèn)題，主要是社會(huì)領(lǐng)域立法仍有不少空白，一些重要法規(guī)尚未出臺(tái)，突出表現(xiàn)在社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、社會(huì)組織管理等方面，滯后于社會(huì)建設(shè)和管理實(shí)踐；少數(shù)法規(guī)制定后長(zhǎng)期未作修改，不僅難以發(fā)揮對(duì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐的引導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)作用，反而一定程度上成了制約和羈絆。這些與科學(xué)發(fā)展觀的要求相比、與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要相比、與人民群眾的期待相比，還存在一定差距。這就要求我們準(zhǔn)確把握發(fā)展階段的新變化、新特點(diǎn)，把改革開(kāi)放的偉大實(shí)踐作為地方立法的基礎(chǔ)，在又好又快推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局中來(lái)思考、謀劃和推進(jìn)立法工作，更加自覺(jué)地適應(yīng)社會(huì)建設(shè)和管理創(chuàng)新的新需要，更加主動(dòng)地順應(yīng)人民群眾的新期待，在新的起點(diǎn)上開(kāi)創(chuàng)地方社會(huì)領(lǐng)域立法新局面。

基于以上背景，筆者認(rèn)為，今后一個(gè)時(shí)期地方社會(huì)領(lǐng)域立法應(yīng)突出以下幾個(gè)方面[3]：一是社會(huì)保障方面，根據(jù)黨的十八大“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”的新要求，盡快制定養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等方面的保險(xiǎn)條例，推進(jìn)以上各方面社會(huì)保險(xiǎn)的法制化；制定救助條例，完善城市低保、農(nóng)村低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，完善專項(xiàng)救助制度；制定社會(huì)福利條例，發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利事業(yè)，健全優(yōu)撫安置、優(yōu)撫保障法規(guī)制度。二是教育方面，針對(duì)教育事業(yè)實(shí)際，考慮制定高等教育條例，規(guī)范和引導(dǎo)高等教育健康發(fā)展；制定發(fā)展民辦教育條例，鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)力量辦學(xué)，適應(yīng)人民群眾對(duì)教育的多樣化需求。三是醫(yī)療衛(wèi)生方面，為滿足人民群眾的健康需求，盡快制定醫(yī)療事故預(yù)防和處理?xiàng)l例、執(zhí)業(yè)醫(yī)師條例、公立醫(yī)院管理?xiàng)l例、發(fā)展民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)條例、疾病預(yù)防和控制條例、精神衛(wèi)生條例等法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)療秩序，提高醫(yī)療質(zhì)量，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)又好又快發(fā)展。四是社會(huì)組織方面，為適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變化，按照培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重的方針，制定社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例、公益基金管理?xiàng)l例、聯(lián)誼會(huì)條例、商會(huì)條例等法規(guī)，規(guī)范各類社會(huì)組織，發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)管理中的積極作用。五是公共安全方面，下一步應(yīng)在戶籍制度改革后的相關(guān)管理、流動(dòng)人口服務(wù)和管理、突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急處置、民間糾紛的調(diào)解和解、社會(huì)治安防控體系和綜合治理、信訪制度的進(jìn)一步完善等方面加大立法工作力度。

以上幾個(gè)方面的立法設(shè)想，有些涉及中央專屬立法權(quán)，有待中央立法提供依據(jù)和支持。在相關(guān)法律沒(méi)有出臺(tái)前，各地可以根據(jù)有關(guān)文件精神和本地實(shí)際，吸收以前創(chuàng)制性立法的好經(jīng)驗(yàn)，在原來(lái)的立法基礎(chǔ)上大膽先行制定地方性法規(guī)。按照條件成熟、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧的原則，科學(xué)合理地制定五年立法規(guī)劃，有計(jì)劃、分步驟地組織實(shí)施，推動(dòng)地方社會(huì)領(lǐng)域立法再上新臺(tái)階。

四、加強(qiáng)地方社會(huì)領(lǐng)域立法需要貫徹的幾條原則

一要緊貼各地社會(huì)管理實(shí)踐，充分體現(xiàn)地方特色。地方社會(huì)領(lǐng)域立法決策要與各地社會(huì)管理決策緊密結(jié)合，立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，圍繞社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐，做好立法選題審查工作，保證黨委關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理決策部署的貫徹落實(shí)。注重與社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)程銜接，抓住社會(huì)管理的主要矛盾和矛盾的主要方面，區(qū)分輕重緩急，確定相應(yīng)的重點(diǎn)和時(shí)序，按照急用為先的原則統(tǒng)籌安排立法項(xiàng)目。對(duì)國(guó)家尚未立法而本地有迫切需要用法規(guī)加以規(guī)范的方面，要大膽探索，制定創(chuàng)制性法規(guī)。法規(guī)案設(shè)計(jì)必須服從服務(wù)于改革發(fā)展穩(wěn)定大局，始終致力于促進(jìn)公平正義、社會(huì)和諧。堅(jiān)持從各地社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)際需要出發(fā)，力爭(zhēng)突出重點(diǎn)、體現(xiàn)特色。

二要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，順應(yīng)法律體系自身發(fā)展規(guī)律。要從維護(hù)法律體系完整、和諧的高度出發(fā)，統(tǒng)籌安排社會(huì)領(lǐng)域立法和經(jīng)濟(jì)等其他領(lǐng)域立法。在地方社會(huì)領(lǐng)域立法過(guò)程中，既要關(guān)注社會(huì)管理實(shí)踐，又要用聯(lián)系的觀點(diǎn)敏銳觀察經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法對(duì)社會(huì)管理的影響，使社會(huì)領(lǐng)域立法與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法同頻互動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。堅(jiān)持不與法律、行政法規(guī)相抵觸，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。緊密結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)充和完善，因地制宜地解決本地區(qū)需要用法規(guī)調(diào)整的問(wèn)題，突出法規(guī)的針對(duì)性和可操作性，防止貪大求全，搞重復(fù)立法。注重地方社會(huì)領(lǐng)域立法的系統(tǒng)性、配套性，形成相互呼應(yīng)、規(guī)范完整、不留空白的法規(guī)群。在此基礎(chǔ)上，要適應(yīng)不斷發(fā)展變化的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐，堅(jiān)持立改廢并重，始終保持本地社會(huì)領(lǐng)域立法的有用性、實(shí)效性。

三要貫徹群眾路線，堅(jiān)持立法為民。社會(huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)[4]。 以社會(huì)管理為主要調(diào)節(jié)對(duì)象的社會(huì)領(lǐng)域立法，尤其要注重堅(jiān)持走群眾路線。要不斷放大本地公開(kāi)立法、民主立法的經(jīng)驗(yàn)效應(yīng)，進(jìn)一步擴(kuò)大公眾對(duì)地方社會(huì)領(lǐng)域立法的參與，集中群眾智慧，凝聚社會(huì)共識(shí)。堅(jiān)持把體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)利、促進(jìn)人的全面發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義的核心理念貫穿于社會(huì)領(lǐng)域立法全過(guò)程，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為社會(huì)領(lǐng)域立法的最高價(jià)值追求，把人民群眾贊成不贊成、滿意不滿意作為評(píng)判立法質(zhì)量的根本標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域法規(guī)得以貫徹實(shí)施的群眾基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，要做到以下三點(diǎn)：一要堅(jiān)持做到統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)各方，注意認(rèn)真吸納不同利益群體的各種訴求，求同存異，使社會(huì)各個(gè)方面的利益都能得到公平、適度的滿足；二要特別防止出現(xiàn)保護(hù)部門(mén)利益、政府與民爭(zhēng)利的不良傾向，注意對(duì)權(quán)力的行使加以規(guī)范、制約和監(jiān)督；三要注重保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體、特殊社會(huì)群體的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)社會(huì)健康、穩(wěn)定、和諧發(fā)展的目標(biāo)。

注釋：

[1]參見(jiàn)沈春耀：《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法的若干問(wèn)題》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2009-04/24/content_149

9768.htm.

[2]參見(jiàn)江蘇省人大常委會(huì)研究室課題組：《為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理提供有力法治保障》，載江蘇人大《調(diào)研成果專報(bào)》第43期。

[3]參見(jiàn)王臘生：《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后地方立法面臨的新形勢(shì)和新任務(wù)——以江蘇省為例》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2012年第2期。

[4]參見(jiàn)《扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平 建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系》，http：//opinion.people.com.cn/GB/13980925.html.

（作者單位：江蘇省人大常委會(huì)辦公廳綜合處）