人大許可的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐思考

人大許可的制度設(shè)定和不斷完善

我國(guó)的人大許可制度與人民代表大會(huì)政體制度的確立是一致的。1954年9月20日經(jīng)一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的“五四憲法”第三十七條就明確規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者審判?！庇捎谑堋拔母铩庇绊?，國(guó)家政體制度受到?jīng)_擊和破壞，“七五憲法”刪除了人大許可這一制度規(guī)定，“七八憲法”也沒能及時(shí)恢復(fù)。經(jīng)歷撥亂反正、正本清源，人民代表大會(huì)制度得到恢復(fù)和不斷完善。1982年制定的現(xiàn)行“八二憲法”恢復(fù)了人大許可這一制度，之后的1979年7月1日經(jīng)五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的地方組織法將這一許可制度擴(kuò)大到縣級(jí)以上，當(dāng)時(shí)法律規(guī)定要報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)“批準(zhǔn)”，到1986年地方組織法第二次修正時(shí)，才參照全國(guó)人大的做法，改為“許可”。1992年4月3日經(jīng)七屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過的代表法，在憲法、地方組織法等相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了人大許可的范圍：一是除規(guī)定逮捕和刑事審判需要許可外，采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆S可；二是對(duì)采取法律規(guī)定的限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告人大。

2012年10月新修正的代表法關(guān)于人大許可的制度設(shè)計(jì)更具目的性、更加具體化。新增了“人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)受理有關(guān)機(jī)關(guān)依照本條規(guī)定提請(qǐng)?jiān)S可的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)審查是否存在對(duì)代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形，并據(jù)此作出決定?！保ù矸ǖ谌l第三款之規(guī)定）的規(guī)定，限定了人大許可的審查范圍和重點(diǎn)，進(jìn)一步完善了人大許可制度設(shè)計(jì)的目的：“對(duì)代表執(zhí)行職務(wù)的保障。”

透視代表法第三十二條之規(guī)定，人大許可制度設(shè)定的法定前提有：

一是許可層級(jí)的法定?？h級(jí)以上各級(jí)人大代表，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表只要事后“立即報(bào)告”即可，代表法第三十二條第四款規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)。”

二是許可主體的法定。在人代會(huì)期間由主席團(tuán)許可，閉會(huì)期間由人大常委會(huì)許可。

三是許可情形的法定。代表法第三十二條第一款規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判”；第二款同時(shí)規(guī)定：“對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可?！币婪梢姡S可的法定情形是“逮捕或者刑事審判”以及“法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施”。

四是許可程序的法定。透過代表法第三十二條的一些關(guān)鍵用詞（如：“非經(jīng)……許可”，“不受……”；“采取……措施”，“應(yīng)當(dāng)經(jīng)……許可”）不難看出：如果有關(guān)機(jī)關(guān)要限制人大代表的人身自由，必須要先行得到人大許可，否則就程序違法；除非是現(xiàn)行犯罪，才能事后報(bào)告，因?yàn)榇矸ǖ谌l第一款只特別規(guī)定：“如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。”

五是許可決定的法定，亦稱審查范圍的法定。代表法新增的第三十二條第四款規(guī)定了許可審查的兩種情形，即：“應(yīng)當(dāng)審查是否存在對(duì)代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形”；根據(jù)是否存在的法定情形，“并據(jù)此作出決定”，存在的應(yīng)依法不予許可，不存在的應(yīng)依法予以許可。

人大許可的程序操作與實(shí)踐思考

透視代表法第三十二條之規(guī)定，人大許可的程序應(yīng)遵循先申請(qǐng)后許可的法定原則。具體來說，可通過以下步驟實(shí)現(xiàn)：

第一步，提出申請(qǐng)。由有關(guān)機(jī)關(guān)向人大提出書面許可申請(qǐng)，這里的“有關(guān)機(jī)關(guān)”是指能夠依法限制公民人身自由的公檢法機(jī)關(guān)，不包括黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)；因此，實(shí)踐中出現(xiàn)的對(duì)黨員干部的“雙規(guī)”、“雙指”，應(yīng)該不屬于人大許可的法定情形。這里的“人大”，如果在人代會(huì)期間向大會(huì)主席團(tuán)提出申請(qǐng)，如果是閉會(huì)期間向人大常委會(huì)提出申請(qǐng)。許可申請(qǐng)的標(biāo)題可以概括為“關(guān)于許可對(duì)×××采取強(qiáng)制措施的申請(qǐng)報(bào)告”，也可以具體到采取某種限制人身自由的措施，如《關(guān)于許可對(duì)縣人大代表×××依法刑拘的申請(qǐng)報(bào)告》。許可申請(qǐng)的主要內(nèi)容應(yīng)包括：對(duì)擬采取限制人身自由措施的人大代表涉嫌違法違規(guī)的事實(shí)根據(jù)，擬依法采取何種限制人身自由的措施及后續(xù)可能，擬批準(zhǔn)采取強(qiáng)制措施機(jī)關(guān)的審核意見，同時(shí)還應(yīng)附相關(guān)事實(shí)根據(jù)的復(fù)印件。許可申請(qǐng)人一般應(yīng)是擬采取強(qiáng)制措施的同級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)，如同級(jí)政府的公安機(jī)關(guān)和法院、檢察院；如果是隸屬的上下級(jí)機(jī)關(guān)，可以安排或報(bào)告同級(jí)相應(yīng)機(jī)關(guān)提出許可申請(qǐng)；如果是不隸屬的異地申請(qǐng)，應(yīng)商請(qǐng)隸屬的相應(yīng)有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)同提出申請(qǐng)報(bào)告。

第二步，受理審核。如果在人代會(huì)期間，許可申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)交人代會(huì)秘書處，秘書處接到許可申請(qǐng)報(bào)告后應(yīng)及時(shí)向大會(huì)秘書長(zhǎng)進(jìn)行報(bào)告，并根據(jù)秘書長(zhǎng)的意見將許可申請(qǐng)材料交由人大及其常委會(huì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)（如：內(nèi)務(wù)司法機(jī)構(gòu)、代表資格審查機(jī)構(gòu)）進(jìn)行初步審核；相關(guān)機(jī)構(gòu)初步審核后，應(yīng)向秘書處提出初步審核意見（許可還是不許可）。如果是閉會(huì)期間，許可申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)交人大常委會(huì)辦公室，辦公室接到許可申請(qǐng)報(bào)告后應(yīng)及時(shí)向人大常委會(huì)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行報(bào)告，并根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意見將許可申請(qǐng)材料交由常委會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審核，再由常委會(huì)主任會(huì)議進(jìn)行初步審查。

第三步，審查決定。人代會(huì)主席團(tuán)（或人大常委會(huì)）對(duì)秘書處（或主任會(huì)議）提出的許可審核審查初步意見進(jìn)行審議審查，決定是否許可；并向提請(qǐng)?jiān)S可申請(qǐng)的機(jī)關(guān)作出書面決定。

縱觀人大許可的實(shí)踐案例，人大許可程序仍有不可忽視的一些問題：

（一）未經(jīng)許可限制人身自由的問題。媒體曾報(bào)道，2012年，河南省橫川縣人大代表李萬均未經(jīng)許可被商丘市警方網(wǎng)上通緝并于4月30日至5月3日被非法羈押在商城縣看守所；后經(jīng)橫川縣人大方面交涉，才被釋放。雖然說，早在2000年最高人民檢察院就下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)肅查處非法拘禁人大代表犯罪案件的緊急通知》，但仍有少數(shù)地方司法機(jī)關(guān)人員置人大許可制度于不顧，非法拘禁人大代表。為有效避免類似于李萬均事件的發(fā)生，一方面司法機(jī)關(guān)在限制公民人身自由的實(shí)踐中，要落實(shí)好公民身份詢問查詢程序，以確認(rèn)相關(guān)當(dāng)事人是否具有人大代表身份；另一方面有人大代表身份的當(dāng)事人一旦被限制人身自由，要主動(dòng)表明自己的人大代表身份，以避免“誤會(huì)”。筆者認(rèn)為，限制縣級(jí)以上人大代表人身自由必須堅(jiān)持事前許可的原則，未經(jīng)人大許可有關(guān)機(jī)關(guān)絕對(duì)不允許限制縣級(jí)以上人大代表的人身自由，否則就要依法從嚴(yán)按涉嫌非法拘禁罪查處相關(guān)責(zé)任人。

（二）許可申請(qǐng)被否決的問題。關(guān)于人大否決司法機(jī)關(guān)限制人大代表人身自由的許可申請(qǐng)，實(shí)踐中也時(shí)有出現(xiàn)。就媒體報(bào)道的李萬均事件，橫川縣人大常委會(huì)就票決否定了商丘市警方關(guān)于中止或取消李萬均人大代表資格的請(qǐng)求。媒體還報(bào)道，2012年8月29日，浙江省溫州市十二屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議，因投票表決贊成票不足半數(shù)，否決了廣西玉林市公安機(jī)關(guān)對(duì)該市人大代表葉際宣采取刑事拘留強(qiáng)制措施的許可請(qǐng)求；不過在9月28日，溫州市再次召開十二屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議，決定許可對(duì)葉際宣依法采取刑事拘留強(qiáng)制措施。以上兩起許可被否定的案例有兩個(gè)共同點(diǎn)：一是異地申請(qǐng)，二是投票表決。關(guān)于異地申請(qǐng)?jiān)S可被否決，難免不讓人聯(lián)想到有“地方保護(hù)主義”在作祟；關(guān)于采取投票表決的方式否決許可對(duì)人大代表限制人身自由的申請(qǐng)，有所不妥。異地申請(qǐng)?jiān)S可限制人大代表人身自由，應(yīng)商請(qǐng)人大代表所在地的相應(yīng)司法機(jī)關(guān)提出，最大限度地爭(zhēng)取當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)同和協(xié)助。人大許可決定不宜采取投票表決的方式，應(yīng)依據(jù)法定情形予以審查許可，有“對(duì)代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形”，要依法予以否決，否則就應(yīng)該許可司法機(jī)關(guān)的申請(qǐng)。筆者認(rèn)為，法律設(shè)定人大許可制度，賦予人大代表的人身特別保護(hù)權(quán)，其目的在于保障人大代表執(zhí)行職務(wù)言論免責(zé)和人身自由；人大機(jī)關(guān)不能濫用許可否決權(quán)，更不能讓“人大代表”這一頭銜成為違法亂紀(jì)的“擋箭牌”。

（三）主任會(huì)議代為許可的問題。關(guān)于人大常委會(huì)主任會(huì)議是否能夠直接許可限制人大代表的人身自由，過去有過爭(zhēng)議，實(shí)踐中也的確有些地方就是主任會(huì)議許可，報(bào)人大常委會(huì)備案。2010年代表法修正時(shí)，草案征求意見稿就有“在本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)閉會(huì)期間，在緊急情況下，可以由主任會(huì)議決定許可，報(bào)下一次人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議確認(rèn)”的條款；但是代表法正式修正還是沒有賦予主任會(huì)議許可權(quán)。筆者認(rèn)為，新代表法第二次修正后，應(yīng)該杜絕主任會(huì)議代行許可的現(xiàn)象出現(xiàn)，只要有司法機(jī)關(guān)的許可申請(qǐng)，必須經(jīng)人代會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)依法決定許可，主任會(huì)議不能越俎代庖。

（四）許可后代表職務(wù)的處置問題。實(shí)踐中，一些地方人大在許可限制人大代表人身自由的同時(shí)，就決定其暫停執(zhí)行代表職務(wù)。實(shí)際上，這一做法是有悖法律的。在許可限制人大代表人身自由的會(huì)議上，該代表的人身自由實(shí)際上還沒有被限制，即使是要“被羈押”或“被判刑”符合代表法第四十八條規(guī)定情形的，也不宜在同一次會(huì)議上決定暫停其代表資格。筆者認(rèn)為，在人大許可限制代表人身自由后，其代表職務(wù)的處置應(yīng)順其自然。代表涉嫌違法被許可限制人身自由后，如果“因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的”，或“被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的”。符合暫停執(zhí)行代表職務(wù)的情形，在下一次人大常委會(huì)會(huì)議上就應(yīng)該依法暫停其執(zhí)行代表職務(wù)；如果被判刑并“依照法律被剝奪政治權(quán)利的”，符合代表法第四十九條規(guī)定的代表資格終止，在下一次人大常委會(huì)會(huì)議上就應(yīng)該依法終止其代表資格；代表因違法犯罪可以自行引咎辭職，也可以依法罷免，終止其代表資格。

（五）身兼多級(jí)人大代表如何許可的問題。2010年選舉法第五次修正增加了“公民不得同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)以上無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的人民代表大會(huì)代表”（選舉法第四十五條之規(guī)定），有效地防止了“梁廣鎮(zhèn)現(xiàn)象”的發(fā)生；但是，擔(dān)任有隸屬關(guān)系的多級(jí)人大代表的現(xiàn)象還是有的，也是合法的。那么，如何許可限制擔(dān)任多級(jí)人大代表的人身自由呢？實(shí)踐中，一些地方只報(bào)請(qǐng)最高一級(jí)的人大許可，如《錦州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于對(duì)市人大代表采取限制人身自由措施和實(shí)施刑事審判的許可辦法》第二條第二款就規(guī)定“對(duì)擔(dān)任兩級(jí)以上人民代表大會(huì)的代表采取限制人身自由措施或者實(shí)施刑事審判，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)向相應(yīng)的大會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可，由其中最高一級(jí)大會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)決定，并由其通報(bào)下級(jí)大會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)”。但是，這一規(guī)定沒有法律依據(jù)，也不合法理。從法理上講，上下級(jí)人大之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，有的只是一定的法律監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系和工作上的聯(lián)系關(guān)系。只經(jīng)最上一級(jí)的人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)許可，實(shí)際上是剝奪了下級(jí)人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)的許可權(quán)，不符合人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，如果出現(xiàn)多級(jí)人大代表的許可，應(yīng)依法多級(jí)分別進(jìn)行許可；若出現(xiàn)許可不一致的，應(yīng)以最高一級(jí)為準(zhǔn)，因?yàn)樯弦患?jí)人大常委會(huì)依法有權(quán)“撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”（地方組織法第四十四條之規(guī)定）。

（六）對(duì)許可決定不服的問題。對(duì)人大許可決定不服，涉及兩個(gè)方面：一是提請(qǐng)機(jī)關(guān)對(duì)人大的不許可決定不服，二是當(dāng)事人大代表對(duì)人大的許可決定不服。如果是屬于提請(qǐng)機(jī)關(guān)的申請(qǐng)報(bào)告不規(guī)范或材料不齊全等原因被否決的，應(yīng)按要求補(bǔ)充材料再次提請(qǐng)?jiān)S可；如果認(rèn)為是被“莫須有”理由否決的，可以申請(qǐng)復(fù)議。申請(qǐng)復(fù)議的途徑依法有三：申請(qǐng)人代會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)再次復(fù)議許可；也可以申請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)審查復(fù)議，因?yàn)楸炯?jí)人大依法有權(quán)“改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”（地方組織法第八條之規(guī)定）；還可以通過上級(jí)相應(yīng)機(jī)關(guān)申請(qǐng)上一級(jí)人大常委會(huì)審查復(fù)議，因?yàn)樯弦患?jí)人大常委會(huì)同樣依法有權(quán)“撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”。如果當(dāng)事人大代表對(duì)司法機(jī)關(guān)限制其人身自由不服的，可以依法行使公民的申訴權(quán)，向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，也可以向人大進(jìn)行申訴；但是，這是涉嫌“罪”與“非罪”的實(shí)體申訴，而不是對(duì)人大許可程序的申訴。筆者認(rèn)為，限制人大代表人身自由，司法機(jī)關(guān)不能對(duì)代表執(zhí)行職務(wù)的言行進(jìn)行追究，更不能打擊報(bào)復(fù)代表執(zhí)行職務(wù)的行為；人大行使許可權(quán)，應(yīng)依據(jù)法定情形作出許可還是不許可的決定，不能“莫須有”地濫用否決權(quán)。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)）