中國縣級人大在線及其決定因素的實(shí)證分析

20世紀(jì)末以來，越來越多的國家開始接受民主原則并尋求改善治理，許多新的國家議會和亞國家議會出現(xiàn)。這部分是全球化過程的結(jié)果，在這些過程中一個起到關(guān)鍵作用的因素就是新信息和通訊技術(shù)的出現(xiàn)。以因特網(wǎng)為代表的信息和通訊技術(shù)對于所有部門都產(chǎn)生深刻的影響——公共部門、私人部門和市民社會[1]。信息和通訊技術(shù)的運(yùn)用與發(fā)展變得越來越廣泛，并帶來政府、商務(wù)和公民互動方式（既包括公民與政府也包括公民之間）中的重要革新。在這種革新浪潮中，現(xiàn)代民主政治運(yùn)作的重要支柱——議會，自然無法逃脫信息和通訊技術(shù)的影響和滲透，互聯(lián)網(wǎng)時代要求議會機(jī)構(gòu)上網(wǎng)并與公民進(jìn)行廣泛且高質(zhì)量的溝通和互動。本文就是對中國地方人大網(wǎng)站設(shè)置情況的一個分析，第一部分立足于人大的功能和網(wǎng)絡(luò)對于發(fā)揮人大功能的作用，揭示人大在線的必要性。第二部分簡單介紹我們的研究方法。第三部分對中國各級地方人大在線狀況進(jìn)行一個描述性統(tǒng)計(jì)。第四部分嘗試對于縣級人大是否在線的決定因素進(jìn)行解釋。最后是簡短的結(jié)論。

一、增強(qiáng)人大制度功能：人大在線的必要性

議會是現(xiàn)代民主社會的一個重要支柱，對于推進(jìn)和增強(qiáng)民主意義非凡。從制度視角來看，議會制定法律，討論并設(shè)立政治優(yōu)先事項(xiàng)，分配資源，代表不同的選民和政黨并且監(jiān)督政府行政機(jī)關(guān)，是討論公共政策和推進(jìn)建立共識的一個主要論壇[2]?，F(xiàn)代議會的功能是多樣的，包括沖突解決、教育、立法、代表、監(jiān)督、合法化等，其中立法、代表和監(jiān)督普遍被認(rèn)為是議會三大核心功能。那么，互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，議會與飛速發(fā)展的信息通訊技術(shù)（ITCs）又會呈現(xiàn)怎樣的關(guān)系呢？換句話說，以因特網(wǎng)為代表的信息通訊技術(shù)，會給人大制度功能的發(fā)揮帶來怎樣的影響呢？

議會事務(wù)研究專家科勒曼等指出，代議制民主的成功運(yùn)作需要信息有效地、多維度地流動，某種程度上可以認(rèn)為，沒有信息任何形式的民主都不可能存在。因此，數(shù)碼信息技術(shù)特別是計(jì)算機(jī)和通訊技術(shù)的結(jié)合所產(chǎn)生的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，必定給代議制民主的運(yùn)作帶來深刻的影響[3]。數(shù)碼信息技術(shù)的使用，能夠改變議會及其議員與公民、行政部門等利益相關(guān)者之間的互動方式（見表1）。

表1：信息通訊工具與溝通技術(shù)比較

具體來說，以因特網(wǎng)為代表的信息和通訊工具對代議制功能發(fā)揮的巨大潛力，主要是通過信息溝通、信息傳播和信息管理三大過程產(chǎn)生的[4]。概括起來，議會的功能可以做如下理解（見表2）。

表2：議會的多重功能

針對議會的多重功能，信息溝通、信息傳播和信息管理三大過程在不同程度都能影響著議會的每一個功能。比如，信息管理過程，對于立法和監(jiān)督的功能就十分重要，而與代表功能則不甚相關(guān)。信息溝通過程對于代表功能尤其重要，信息傳播過程對于教育功能則尤其關(guān)鍵。三大過程發(fā)揮作用的過程，能夠整合用于議會功能運(yùn)作相關(guān)的信息和通訊技術(shù)（見表3）。

表3：應(yīng)用每個信息通訊技術(shù)過程的議會工具

此外，這三個過程能夠自然地發(fā)生重疊并會卷入各種類型的行動者。這些行動者不僅包括議員和公民，還包括政黨、議會黨團(tuán)、政府成員、文官、議會職員、壓力集團(tuán)以及其他相關(guān)組織?？梢哉f，因特網(wǎng)以其可獲得的信息的形式為代議制運(yùn)作提供了大量財(cái)富，這些財(cái)富可以任意被獲取而不是被簡單予以管理。通過電子郵件、電子公告欄、討論組和電子論壇，因特網(wǎng)為公民、議會和政府間高水平互動建立了廣闊的前景[5]。所以總體來說，我們可以認(rèn)為，以因特網(wǎng)為代表的信息和通訊技術(shù)，為克服代議制運(yùn)作的一些制度性約束和障礙提供了一種新的方式，為電子民主的深入拓展奠定了強(qiáng)大的推動力和技術(shù)支撐?，F(xiàn)代民主政治的運(yùn)作，沒有理由不將以因特網(wǎng)為主體的信息和通訊技術(shù)工具納入創(chuàng)新建設(shè)范疇，議會上網(wǎng)實(shí)現(xiàn)全程在線，是民主政治的必然要求。某種程度上甚至可以說，在網(wǎng)絡(luò)時代議會建立一個議會的網(wǎng)站雖然并不能解決民主的所有問題，但是否擁有一個獨(dú)立的議會網(wǎng)站，是衡量議會能否充分發(fā)揮其多重功能的一個起碼標(biāo)準(zhǔn)。對此，國內(nèi)研究電子人大的學(xué)者也是有共鳴的，他們也指出電子人大的重點(diǎn)是“人大”形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)化，即互聯(lián)網(wǎng)上的人大[6]?？梢姡瑢?shí)現(xiàn)人大在線已經(jīng)是一項(xiàng)刻不容緩的民主政治建設(shè)要求。

二、數(shù)據(jù)獲得方法

作為一個關(guān)于地方人大在線狀況的初步研究，我們的實(shí)證研究只關(guān)心一個問題：即一個地方有無一個獨(dú)立的人大網(wǎng)站？有則計(jì)為1，否則為0。我們分別考察了省級、地市級、市區(qū)縣級的地方人大網(wǎng)站設(shè)置情況，并計(jì)算在線人大占地方人大總數(shù)的比重。我們采用如下的方法獲得數(shù)據(jù)。首先，我們進(jìn)入“政典網(wǎng)”（http：//www.cnfatong.com.cn/main/home/main.php）“全國各地人大機(jī)關(guān)”頁面，那里分省列出全國各省、地級市、自治州、縣、縣級市和市轄區(qū)的名稱。其中，有的地方名稱處于高亮狀況，即“政典網(wǎng)”提供的地方人大網(wǎng)站鏈接。對于這些高亮的地方，我們一一打開，確保它們能夠把我們導(dǎo)引到目前正活躍的地方人大網(wǎng)站。我們的搜索表明，“政典網(wǎng)”提供的地方人大網(wǎng)頁鏈接，絕大多數(shù)都能打開。對于這些地方，我們賦值為1；對于那些打不開鏈接的高亮地方，我們經(jīng)過反復(fù)確認(rèn)表明確實(shí)沒有網(wǎng)站的賦值為0。對于那些在“政典網(wǎng)”上沒有高亮的地方，我們利用百度和谷歌逐一進(jìn)行關(guān)鍵詞搜索，搜索的關(guān)鍵詞一般為“XX地方（省、自治區(qū)、直轄市、地級市、盟、自治州、地區(qū)）、縣、縣級市或區(qū)人大網(wǎng)”。搜索發(fā)現(xiàn)有地方人大網(wǎng)站的賦值為1，否則為0。搜索于2012年3月2日到10日進(jìn)行，共有五位廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院本科生參加了這項(xiàng)工作。

三、中國地方人大在線情況概貌

根據(jù)我們對搜索結(jié)果的統(tǒng)計(jì)，得如表4所示地方人大在線分布狀況。省級人大普遍已經(jīng)建立了自己的門戶網(wǎng)站，只有西藏例外，總體在線比重為96.77%。地市級人大層面，剔除4個直轄市，可以得到332個，在線人大總數(shù)253個，總體在線比重為76.20%，平均在線比重為71.73%。其中遼寧、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、貴州7個省的地級市人大全部上網(wǎng)，在線率最低的省份仍是西藏，全省沒有一個地市級人大在線，其次是青海，只有1個地級人大實(shí)現(xiàn)了上網(wǎng)，在線比重為12.50%。區(qū)縣級人大層面，得到人大總數(shù)2841，在線數(shù)為693，總體在線比重24.39%，平均在線比重28.48%。區(qū)縣人大在線率最高省份是上海100%，最低省份為西藏1.35%。

表4：中國地方人大在線情況統(tǒng)計(jì)概況

注：“在線”指人大機(jī)構(gòu)有無一個獨(dú)立的網(wǎng)站；省級1表示在線，0表示不在線；北京、天津、上海、重慶4個直轄市只統(tǒng)計(jì)其區(qū)縣級人大情況。2012年3月2日～10日上網(wǎng)查詢獲得數(shù)據(jù)。

四、縣級人大在線差異決定因素的解釋

由上述描述統(tǒng)計(jì)可知，地市級人大在線情況相對比較樂觀，目前平均在線率已達(dá)71.73%。我們將集中探討縣級人大的在線狀況。通過表4可以發(fā)現(xiàn)，縣級人大在線比重差異較大，最高的為100%，最低的為1.35%。那么如何解釋這種差異呢？

總體來說，可以把影響人大是否在線的因素劃分為內(nèi)部因素和外部因素。外部因素包括地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、網(wǎng)絡(luò)普及程度、信息技術(shù)人才規(guī)模、受教育水平等，而內(nèi)部因素包括上級領(lǐng)導(dǎo)對人大網(wǎng)站建設(shè)重視程度、上級人大網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量等。為此，我們使用普通最小平方法多元回歸模型（OLS）來進(jìn)行分析，模型的分析單位為省級行政區(qū)，因變量為區(qū)縣級人大在線率，用各省份中的在線區(qū)縣人大數(shù)除以區(qū)縣人大總數(shù)得出。納入回歸模型的自變量主要包括以下幾類：（1）人均GDP，即地方國內(nèi)生產(chǎn)總值除以人口總數(shù)，我們可以假設(shè)，地方人均GDP越大，分配給人大的資金可能也會越多，一定程度上會促進(jìn)人大信息化的建設(shè)。（2）網(wǎng)民普及率，即地方因特網(wǎng)用戶數(shù)除以人口總戶數(shù)。我們有理由期待，網(wǎng)民普及率越高的地方，網(wǎng)名對于一個人大網(wǎng)站建設(shè)的需求也會增大，人大網(wǎng)站建設(shè)的壓力與動力也會增大。（3）在校生比重，即地方在校大學(xué)生除以總?cè)丝跀?shù)，這個指標(biāo)用來測量地方人口素質(zhì)，我們假設(shè)地方人口素質(zhì)越高，人大在線可能性也越高。（4）信息技術(shù)人員就業(yè)比重，即地方信息技術(shù)行業(yè)人員從業(yè)占第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員總數(shù)比。地方人大網(wǎng)站建設(shè)是一個信息化逐步推進(jìn)的過程，客觀上需要大量的信息技術(shù)人才，如果一個地方信息技術(shù)人才規(guī)模越大，則有理由假設(shè)該地方人大網(wǎng)站設(shè)置率也會越高。（5）人大網(wǎng)站質(zhì)量指數(shù)。該指標(biāo)來源于張光對中國省級人大門戶網(wǎng)站建設(shè)的研究，該文從人大的代表、立法和監(jiān)督三大功能（11項(xiàng)指標(biāo)）和網(wǎng)站有無及活躍度等維度，對省級人大門戶網(wǎng)站質(zhì)量進(jìn)行評估，從而得出了各省級人大網(wǎng)站質(zhì)量的打分和排行（張光，2012）。我們姑且稱這一評估結(jié)果為人大網(wǎng)站質(zhì)量指數(shù)，該指數(shù)在作者的分析模型中是因變量，而在我們這里則是一個自變量，考察省級人大網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量對于區(qū)縣級人大在線是否會有影響。各變量描述性分析可參見表5。

表5：變量描述性分析

六個變量的二元相關(guān)分析（表6）表明，區(qū)縣人大在線比重與網(wǎng)民普及率、信息行業(yè)從業(yè)比和省級人大網(wǎng)站質(zhì)量指數(shù)呈正相關(guān)，且與網(wǎng)民普及率的相關(guān)系數(shù)為最高，與人均GDP和在校生比重?zé)o關(guān)。人均GDP與在校生比重相關(guān)系數(shù)高達(dá)hfwXdtqwIlKfJGVHxi6eBGsKxrTBBfCHi7i24ZAYXRk=0.825，為避免多重共線性需要分別進(jìn)入模型。其他自變量的相關(guān)系數(shù)最高的為信息行業(yè)從業(yè)比與網(wǎng)民普及率0.606，屬于在統(tǒng)計(jì)學(xué)檢驗(yàn)規(guī)則的要求之內(nèi)。

表6：變量相關(guān)分析

表7報(bào)告了我們的模型結(jié)果。三個模型的擬合優(yōu)度均在0.500以上，表示引入的自變量能夠解釋區(qū)縣級人大在線率近51%的差異。模型1中，引入網(wǎng)民普及率、信息技術(shù)人才從業(yè)比和省人大網(wǎng)站質(zhì)量指數(shù)三個變量，網(wǎng)民普及率和省人大網(wǎng)站質(zhì)量指數(shù)分別通過0.01和0.1顯著水平檢驗(yàn)。具體來說，網(wǎng)民普及率每增加一個標(biāo)準(zhǔn)差，區(qū)縣級人大在線率就相應(yīng)增加0.511個標(biāo)準(zhǔn)差；省人大網(wǎng)站質(zhì)量指數(shù)每增加一個標(biāo)準(zhǔn)差，區(qū)縣級人大在線率就相應(yīng)增加0.262個標(biāo)準(zhǔn)差。模型2中加入自變量人均GDP，只有網(wǎng)民普及率和省人大網(wǎng)站質(zhì)量指數(shù)分別通過0.05和0.1顯著水平檢驗(yàn)。模型3中將自變量人均GDP換成在校生比重，仍然是網(wǎng)民普及率和省人大網(wǎng)站質(zhì)量指數(shù)分別通過0.01和0.1顯著水平檢驗(yàn)。因此，根據(jù)我們的模型結(jié)果顯示，人均GDP、在校生比重、信息技術(shù)人才就業(yè)比幾個自變量，對于因變量均沒有影響。網(wǎng)民普及率和省人大網(wǎng)站質(zhì)量指數(shù)在三個模型中均通過顯著性檢驗(yàn)，且方向?yàn)檎?。上述發(fā)現(xiàn)表明，目前區(qū)縣級人大在線率的推動力主要來自于省級人大網(wǎng)站質(zhì)量和網(wǎng)民普及率兩方面，并且后者的影響程度要比前者高。省級人大網(wǎng)站質(zhì)量越高，表明省級人大領(lǐng)導(dǎo)對人大網(wǎng)站建設(shè)越重視，對區(qū)縣級人大網(wǎng)站建設(shè)會有相應(yīng)的示范效應(yīng)。而網(wǎng)民普及率，主要是來自于公共領(lǐng)域的壓力，隨著網(wǎng)民規(guī)模的增大，地方人大會越來越感受到不上網(wǎng)則難以與公民溝通的壓力，而在網(wǎng)民規(guī)模很小的地方，這種壓力很小。

表7：區(qū)縣級人大在線率決定因素OLS回歸模型

五、結(jié)論與政策建議

立足于人大的制度功能和互聯(lián)網(wǎng)時代的要求，我們的研究表明，以因特網(wǎng)為代表的信息通訊技術(shù)，對于促進(jìn)人大制度功能的發(fā)揮能起到巨大的促進(jìn)作用。設(shè)置一個人大自己獨(dú)立的網(wǎng)站，是網(wǎng)絡(luò)時代充分發(fā)揮人大功能的基礎(chǔ)性工作。以此我們考察了中國地方各級人大門戶網(wǎng)站設(shè)置情況，發(fā)現(xiàn)從省級到地市級再到區(qū)縣級人大在線比重逐級下降，區(qū)縣級人大在線水平最低，差異也最大。我們因此針對區(qū)縣級人大在線差異進(jìn)行解釋，回歸模型表明網(wǎng)民普及率是影響因變量的最重要因素，這可能表明隨著我國網(wǎng)絡(luò)信息化的建設(shè)，以網(wǎng)絡(luò)共有媒體為標(biāo)志的公民社會不斷發(fā)展，對于人大在線的要求越來越高，而且某種程度上也表明人大在線的公民社會基礎(chǔ)也越來越厚重。此外，省級人大網(wǎng)站質(zhì)量指數(shù)也對因變量具有一定影響，這一點(diǎn)可能表明人大系統(tǒng)網(wǎng)站建設(shè)也存在上行下效的邏輯，省級人大網(wǎng)站質(zhì)量越高，下級人大網(wǎng)站建設(shè)可參考的資源也就越多，人大在線的積極性也會越高。

以上兩點(diǎn)發(fā)現(xiàn)對于現(xiàn)實(shí)社會政策具有一定的參考價值。國家應(yīng)進(jìn)一步加大信息科技投入，提高全社會網(wǎng)絡(luò)普及率，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公民社會發(fā)展。人大系統(tǒng)要善于應(yīng)對信息時代的挑戰(zhàn)，加快電子人大建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)人大全程在線化，在此基礎(chǔ)上大力提升門戶網(wǎng)站質(zhì)量，以法治、透明、效率、回應(yīng)、責(zé)任、民主的現(xiàn)代治理方式實(shí)現(xiàn)與公民的良性互動。

注釋：

[1]UNDP. Empowering Parliaments through the Use of ICTs. UNDP，2006：5.

[2]UNDP. Practice Note：Parliamentary Development.UNDP. 2003：5.

[3]Coleman， S.， J. A. Taylor， and W. Van de Donk. Parliament in the age of the Internet. Parliamentary Affairs. 1999，52（3）： 365～370.

[4]Leston-Bandeira， Cristina. The Impact of the Internet on Parliaments：a Legislative Studies Framework. Parliamentary Affairs .2007，60 （4）： 655-674.

[5]J.A..Taylor and Eleanor Burt. Parliaments on the Web：Learning through Innovation. Parliamentary Affairs. 1999，52（3）：503～517.

[6]周成鋼：《網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下“電子人大”建設(shè)探析》，載《人大研究》2009年第6期。

[7]國家統(tǒng)計(jì)局：《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，載《中國統(tǒng)計(jì)出版社》2011年版。

[8]中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心網(wǎng)站：中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告[EB/OL].（2012-1-16）.http：//www.cnnic.net.cn/.

[9]張光：《中國省級人大門戶網(wǎng)站建設(shè)狀況及其決定因素研究》，中山大學(xué)第四屆“地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作創(chuàng)新論壇”會議論文，2012-3-11.

（作者分別系廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)博士研究生，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目：地方政府行政成本與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題研究[10BZZ035]）