論發(fā)展人民民主與完善選舉制度

人民民主即人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義政治制度。發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主制度，是全面建成小康社會(huì)的重要保障，也是社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展的需要。從理論上說(shuō)，社會(huì)主義民主是最廣泛、最真實(shí)的民主，具有資本主義民主不可比擬的優(yōu)越性，但在實(shí)際政治生活中，社會(huì)主義民主發(fā)展程度還不夠高，人民的民主權(quán)利還不能得到充分保障和實(shí)現(xiàn)，其中的原因無(wú)疑是復(fù)雜的。但選舉制度不完善，顯然是其中的重要原因。我國(guó)的選舉制度一般有廣義和狹義兩種理解，廣義的選舉制度，指由中華人民共和國(guó)憲法、選舉法和組織法所規(guī)范的關(guān)于人民代表大會(huì)代表選舉、國(guó)家公職人員選舉以及基層自治組織等選舉在內(nèi)的各種法律法規(guī)的總和，狹義的選舉制度則專指由中華人民共和國(guó)選舉法所規(guī)范的人民代表大會(huì)代表選舉的法律制度。本文所講的是狹義的選舉制度。探討選舉制度與我國(guó)人民民主的關(guān)系，對(duì)于改革和完善選舉制度，促進(jìn)人民民主的發(fā)展，具有重要意義。

一、改革和完善選舉制度是發(fā)展人民民主的關(guān)鍵舉措

發(fā)展人民民主，建設(shè)社會(huì)主義民主政治，已經(jīng)成為全國(guó)各族人民的共同追求。但在我國(guó)這樣一個(gè)具有幾千年專制歷史、缺乏民主傳統(tǒng)的國(guó)家，究竟如何發(fā)展人民民主，建設(shè)社會(huì)主義民主政治尚存在著不同的看法。如有人認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段的民主政治建設(shè)應(yīng)當(dāng)走優(yōu)先發(fā)展黨內(nèi)民主的道路，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主；也有人認(rèn)為，鑒于我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)利益多元化的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)走多元民主的民主發(fā)展道路；還有人根據(jù)我國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展提供的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)走基層民主推動(dòng)國(guó)家民主的發(fā)展道路。此外，還有協(xié)商民主優(yōu)先論、經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)論等各種主張。無(wú)疑，這些關(guān)于民主政治發(fā)展途徑的討論，大大加深了人們對(duì)我國(guó)民主政治建設(shè)的認(rèn)識(shí)和思考，也有助于探索適合中國(guó)國(guó)情的民主政治建設(shè)路徑。但這些觀點(diǎn)都有一定的局限性，在實(shí)踐中也很難操作。黨內(nèi)民主優(yōu)先論者，雖然看到了中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)政治制度中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展黨內(nèi)民主的重要性和優(yōu)先性，但卻無(wú)視人民民主和黨內(nèi)民主的重要區(qū)別，無(wú)法解釋黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的內(nèi)在機(jī)理問(wèn)題；多元民主模式，明顯地含有“多黨制”的訴求，因而既不符合我國(guó)國(guó)情，在實(shí)踐中也難以推行；基層民主推動(dòng)論則忽視了政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的特殊性和政治生活的復(fù)雜性，因而也缺乏實(shí)踐上的可行性。我們認(rèn)為，發(fā)展人民民主，建設(shè)社會(huì)主義民主政治，必須優(yōu)先從改革和完善我國(guó)的選舉制度入手。

選舉是代議制民主的基礎(chǔ)，沒(méi)有較為完善的選舉制度，就不可能建成真正的代議制民主制度。民主，究其本意來(lái)說(shuō)是“人民的統(tǒng)治”。但人民的統(tǒng)治是靠一套制度體系和技術(shù)手段實(shí)施的。古代民主制的典范是古希臘雅典的民主制，但雅典所謂的“人民”，并不是指全體社會(huì)成員，而是社會(huì)成員中的少部分人，據(jù)一些學(xué)者推測(cè)，雅典在其全盛時(shí)期，其擁有公民權(quán)的所謂“人民”也只有區(qū)區(qū)數(shù)千人，而雅典所謂的人民的統(tǒng)治，是一種直接民主制，即由擁有公民權(quán)的人，召開(kāi)公民大會(huì)，直接決定城邦的重大事務(wù)。很顯然，這種直接民主制只有在“小國(guó)寡民”的狀態(tài)下才能實(shí)施，無(wú)怪乎亞里士多德曾經(jīng)把“人口和疆域應(yīng)當(dāng)適量”作為理想城邦的必要條件[1]。隨著馬其頓帝國(guó)吞并雅典，特別是羅馬帝國(guó)建立起來(lái)以后，那種以小國(guó)寡民為必要條件的直接民主制就不可避免地走向了末路。文藝復(fù)興以后，為了反對(duì)封建專制制度，建立資產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治，資產(chǎn)階級(jí)雖然復(fù)活了古希臘的民主理念，但卻無(wú)法按照古希臘的民主模式來(lái)建造自己的民主制度。因?yàn)殡S著資產(chǎn)階級(jí)民族國(guó)家的建立，國(guó)家的疆域和人口數(shù)量大大擴(kuò)展，試圖以直接民主的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)人民的統(tǒng)治權(quán)，在技術(shù)上變得不可能了。因此，資產(chǎn)階級(jí)提出了代議制理論，建立了代議制政府，創(chuàng)造了在疆域和人口規(guī)模大大擴(kuò)展?fàn)顩r下實(shí)現(xiàn)人民統(tǒng)治的制度安排。而實(shí)施代議制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是選舉?？梢?jiàn)，“當(dāng)人類社會(huì)的民主進(jìn)程從直接民主走向間接民主，從古典民主走向現(xiàn)代民主之后，選舉與民主的關(guān)系就變得密不可分了，選舉成為實(shí)現(xiàn)民主的重要方法[2]?！薄霸诿裰鞯募夹g(shù)中，選舉的技術(shù)當(dāng)為最為重要的技術(shù)。選舉的技術(shù)問(wèn)題，確確實(shí)實(shí)對(duì)民主的實(shí)現(xiàn)具有決定性的影響?！盵3]

社會(huì)主義民主即人民民主，它是指人民群眾在社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上所享有的管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的廣泛權(quán)利。按照我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?？梢?jiàn)，我國(guó)的人民民主依然是一種代議制民主，由人民選舉代表組成各級(jí)人民代表大會(huì)，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的關(guān)鍵途徑。選舉制度是有關(guān)人民選舉代表的一系列原則、程序、方法的總和，它用法律的形式保障了人民的選舉權(quán)利和程序正義的實(shí)現(xiàn)，把居于主權(quán)地位的人民與行使管理國(guó)家權(quán)力的少數(shù)人緊密聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了人民對(duì)國(guó)家公職人員的控制和監(jiān)督。從一定意義上講，沒(méi)有健全的選舉制度，也就沒(méi)有民主政治。

二、選舉制度越完善，人民民主越發(fā)展

新中國(guó)建立60多年以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展變化，我國(guó)的選舉制度不斷完善。與此相適應(yīng)，我國(guó)的人民民主也不斷擴(kuò)大。1953年我國(guó)第一部選舉法頒布，1979年我國(guó)制定第二部選舉法。從第二部選舉法頒布至今，我國(guó)選舉法經(jīng)歷了5次重要修改，每一次修改，都體現(xiàn)了有利于更好地保障人民群眾的民主權(quán)利，進(jìn)一步擴(kuò)大人民民主的價(jià)值取向。每一次修改后的選舉制度，也都在實(shí)踐中促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展。

新中國(guó)建立后，為了適應(yīng)人民民主政權(quán)建設(shè)的需要，我國(guó)于1953年制定并通過(guò)了第一部選舉法。選舉法確認(rèn)了建國(guó)初期選舉制度的基本原則，為在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行普選、逐級(jí)召開(kāi)地方各級(jí)人大和全國(guó)人大提供了法律基礎(chǔ)。根據(jù)我國(guó)當(dāng)時(shí)的具體情況，選舉法規(guī)定，凡年滿十八周歲之中國(guó)公民，不分民族和種族、性別、職業(yè)、社會(huì)出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；所有男女選民都在平等的基礎(chǔ)上參加選舉，每一選民只有一個(gè)投票權(quán)。選舉法規(guī)定所有選舉經(jīng)費(fèi)都由國(guó)庫(kù)開(kāi)支，以便在物質(zhì)方面保證選舉人和候選人能夠在實(shí)際上享受自由選舉權(quán)利。選舉法規(guī)定了選舉人對(duì)于代表候選人的提出和代表的選舉，完全可以自由地選舉自己認(rèn)為滿意的人，并對(duì)選出的代表有權(quán)按照法定程序撤回補(bǔ)選。雖然這部選舉法由于歷史條件的限制和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等方面的實(shí)際狀況，還存在著諸多不足，但它在我國(guó)歷史上第一次宣告了選舉權(quán)的普遍性和平等性，規(guī)定了對(duì)公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的物質(zhì)保障原則，為我國(guó)人民群眾當(dāng)家作主提供了法律保障[4]。

1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了我國(guó)第二部選舉法，即現(xiàn)行選舉法。新的選舉法對(duì)我國(guó)選舉制度作出了重大改革和完善，與第一部選舉法相比更為充實(shí)，技術(shù)性、操作性更強(qiáng)。它有兩個(gè)重大變化，一是將直接選舉范圍擴(kuò)大到縣一級(jí)，即不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣，人民公社、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表，由選民直接選出，然而全國(guó)人大、省級(jí)人大、設(shè)區(qū)的市、自治州人大的代表仍實(shí)行間接選舉。二是規(guī)定全國(guó)和地方各級(jí)人大代表的選舉都實(shí)行差額選舉，直接選舉的代表候選人名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額的二分之一至一倍，間接選舉的代表候選人名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額的五分之一至二分之一倍。此外，在選舉權(quán)的政治資格、人大代表的人口比例、代表候選人的提出和宣傳介紹、預(yù)選的程序和選舉程序方面都進(jìn)行了改動(dòng)；還專章規(guī)定了罷免和補(bǔ)選制度，強(qiáng)化選民、選舉單位、公民或者單位對(duì)各級(jí)人大代表的監(jiān)督。新選舉法更進(jìn)一步凸顯了保障人民政治權(quán)利的原則，如直接選舉擴(kuò)大到縣級(jí)人大代表，任何選民有三人以上附議就可以提名候選人，實(shí)行差額選舉，投票方法一律采用無(wú)記名等，這些規(guī)定有效地加強(qiáng)了人民對(duì)政權(quán)機(jī)構(gòu)的參與、管理和監(jiān)督。

從兩部選舉法的制定和現(xiàn)行選舉法的5次修改來(lái)看，選舉法的修改主要集中在以下內(nèi)容：（1）城市和農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)比例，即由過(guò)去縣為4：1，省為 5︰1，全國(guó)為8︰1，逐漸調(diào)整為4︰1，至2012年，又將這一比例關(guān)系調(diào)整為城鄉(xiāng)居民按同一比例選舉人大代表，進(jìn)一步體現(xiàn)了選舉權(quán)的平等性原則，保障了各個(gè)地方對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的平等參與權(quán)，保障了少數(shù)民族平等的參與權(quán)，有效地?cái)U(kuò)大了人民民主的范圍，保障了人大代表應(yīng)當(dāng)具有的廣泛代表性；（2）直接選舉和間接選舉規(guī)定的變化。1953年選舉法確立了“直接選舉與間接選舉相結(jié)合”的原則。規(guī)定“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)及不設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)之代表，由選民直接選舉之”?？h以上實(shí)行間接選舉。1979年的選舉法將直接選舉的范圍擴(kuò)大到縣一級(jí)。直接選舉范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，有利于落實(shí)人民群眾對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)利；（3）差額選舉。1953年第一部選舉法并沒(méi)有明確規(guī)定是實(shí)行等額選舉還是差額選舉，因此，新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，人大代表選舉一直實(shí)行等額選舉制度。 1979年選舉法第一次明確規(guī)定了差額選舉原則，并且對(duì)差額幅度做出了明確規(guī)定，1986年選舉法修改時(shí)進(jìn)一步確認(rèn)了差額選舉的原則，并且根據(jù)有利于選舉的原則，將差額幅度進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整；由等額選舉到差額選舉的變化，保障了人民群眾的選擇權(quán)，有利于體現(xiàn)人民民主的真實(shí)性；（4）代表候選人的提出。 1953年選舉法規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體有提名權(quán)，選民或代表也可以聯(lián)合或者單獨(dú)提出代表候選人；但強(qiáng)調(diào)以組織提名為主。1979年選舉法明確賦予了選民和代表提名代表候選人的權(quán)利，規(guī)定任何選民或者代表，有三人以上附議，就可以推薦代表候選人。1986年修改選舉法，規(guī)定：“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人?！辟x予選民提名候選人的權(quán)利，為選舉更好地體現(xiàn)選民意志提供了保障；（5）代表候選人的宣傳介紹。選民對(duì)候選人的了解狀況，直接關(guān)系到選民的選舉意向，關(guān)系到選舉的真實(shí)性。因此如何使選民了解候選人，是完善選舉制度的重要方面。1953年選舉法對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，1979年選舉法對(duì)宣傳代表候選人作了寬松的規(guī)定：“各黨派、團(tuán)體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人。但在選舉日須停止對(duì)代表候選人的宣傳?！?012年進(jìn)一步修改了這項(xiàng)規(guī)定。規(guī)定在基層選舉中選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見(jiàn)面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民提出的問(wèn)題。代表候選人的名單和每個(gè)代表候選人的基本情況應(yīng)當(dāng)向選民公布，將正式代表候選人名單公布的時(shí)間由選舉日的五日以前改為七日以前，以便選民有充裕時(shí)間了解代表候選人。此外，選舉法的修改和完善還涉及到選區(qū)的劃分、代表名額、選民登記、預(yù)選、對(duì)代表的監(jiān)督罷免和補(bǔ)選以及對(duì)破壞選舉行為的處罰等方面。

從我國(guó)選舉法及其修改完善的歷程看，選舉法修改的總的一個(gè)趨勢(shì)是選舉權(quán)的普遍性、平等性和真實(shí)性得到了越來(lái)越多的體現(xiàn)，選舉的可操作性越來(lái)越加強(qiáng)，選民的可選擇性越來(lái)越強(qiáng)化，選民的知情權(quán)越來(lái)越有保障?？梢?jiàn)，隨著我國(guó)選舉制度的不斷完善，我國(guó)的人民民主也不斷得到發(fā)展。

三、進(jìn)一步改革和完善選舉制度，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主

盡管我國(guó)的選舉制度隨著實(shí)踐的發(fā)展得到了不斷的發(fā)展和完善，但總體上看，我國(guó)的選舉制度與發(fā)展人民民主的要求相比，與人民群眾當(dāng)家作主的期待相比，還存在著不夠完善之處。雖然剛剛過(guò)去的十二屆人大一次會(huì)議已經(jīng)對(duì)選舉法作出了修改，但這次修改重點(diǎn)是落實(shí)黨的十七大提出的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)按同一比例選舉人大代表的要求，并不是對(duì)選舉法的全面修改。因此，從發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主的角度看，我國(guó)的選舉制度仍有待于進(jìn)一步改革和完善。

第一，進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉的范圍。與間接選舉相比，直接選舉能更為真實(shí)地反映選民的意愿，更能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的主體地位，因而也更有利于人民民主的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行選舉制度，將直接選舉的范圍限定在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，其他層級(jí)的人民代表大會(huì)代表實(shí)行間接選舉，在選舉實(shí)踐中已產(chǎn)生了許多弊端，如變相圈定候選人、人為操控選舉等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、公民素質(zhì)的提高以及組織選舉經(jīng)驗(yàn)的積累，從發(fā)展人民民主的角度看應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高直接選舉的層級(jí)，擴(kuò)大直接選舉的范圍。

第二，完善候選人的提名制度。從現(xiàn)行選舉法的有關(guān)規(guī)定看，選民（代表）聯(lián)合提名的候選人與各政黨、各人民團(tuán)體提名的候選人，具有完全平等的法律地位。但在實(shí)踐中，各政黨、各人民團(tuán)體的提名往往為數(shù)過(guò)多，而選民（代表）的提名往往不被重視和不同等對(duì)待，造成了各政黨、各人民團(tuán)體提名的候選人“獨(dú)大”的現(xiàn)象。從理論上說(shuō)，政黨和團(tuán)體提名候選人是政黨政治條件下的常態(tài)，也是政黨和政治性團(tuán)體的重要功能，本無(wú)可厚非，但從我國(guó)選舉的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，政黨和人民團(tuán)體由于是正式的組織架構(gòu)，且與國(guó)家政權(quán)體系結(jié)合緊密，具有天然的強(qiáng)勢(shì)地位，這樣勢(shì)必造成其提名過(guò)多的問(wèn)題，加之其提名過(guò)程缺乏透明性，因而造成了一定程度上存在的指定候選人的問(wèn)題，這嚴(yán)重影響了選舉權(quán)的平等性原則。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定政黨、團(tuán)體、選民聯(lián)名提名候選人的名額比例，進(jìn)一步規(guī)范政黨和團(tuán)體提名候選人的程序，增強(qiáng)其提名過(guò)程的透明性和公正性，進(jìn)一步強(qiáng)化代表聯(lián)名提名候選人的地位和保障機(jī)制。

第三，完善候選人的宣傳介紹方式?，F(xiàn)行選舉法關(guān)于候選人的宣傳介紹方式過(guò)于單一，主要是由提名人或組織宣傳介紹為主。這不利于選民全面客觀地了解候選人的情況，因而也就影響了選民選擇權(quán)的充分發(fā)揮。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善候選人的宣傳介紹方式：一是要規(guī)范提名人或組織宣傳介紹候選人的程序和方式，確保提名人或組織對(duì)候選人的宣傳介紹客觀、全面、真實(shí)；二是要探索候選人自我宣傳介紹的方式和方法，應(yīng)當(dāng)考慮建立具有操作性的具體制度，從程序、內(nèi)容以及條件保障等方面鼓勵(lì)候選人積極宣傳介紹自己的基本情況以及當(dāng)選后的設(shè)想等。

第四，健全對(duì)人民代表的監(jiān)督機(jī)制。人民對(duì)代表的監(jiān)督、罷免是人民當(dāng)家做主的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)行選舉法雖然對(duì)此作出了規(guī)定，但總的看過(guò)于原則，不便于操作。應(yīng)當(dāng)建立人民代表的述職制度；增加人民代表大會(huì)的透明度；建立監(jiān)督代表的專門機(jī)構(gòu)，并將選民對(duì)代表的監(jiān)督方式、罷免條件和程序制度化、法律化。

第五，進(jìn)一步完善差額選舉制度。所謂差額選舉就是代表候選人多于應(yīng)選代表的選舉制度。我國(guó)現(xiàn)行選舉法規(guī)定：“由選民直接選舉的代表候選人名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍；由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一?！焙茱@然，我國(guó)人大代表的選舉實(shí)行差額選舉。差額選舉在邏輯上要求競(jìng)爭(zhēng)性選舉，因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉的制度設(shè)計(jì)，完善我國(guó)的差額選舉制度。

注釋：

[1]參看[古希臘]亞里士多德《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版。

[2]師澤生、李猛：《試論西方民主與選舉的關(guān)系及其啟示》，載《理論學(xué)刊》2011年底8期。

[3]桑玉成：《論民主的技術(shù)》，載《政治學(xué)研究》2000年第3期。

[4]有關(guān)選舉制度請(qǐng)參看《中華人民共和國(guó)選舉法》及其修正案。

（作者系西北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）