國際非政府組織未來發(fā)展之權(quán)力界定

摘要：非政府組織在全球范圍的勃興，給傳統(tǒng)的國際法律秩序帶來重要的影響和挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)看到國際非政府組織在國際事務(wù)處理中的巨大潛力，但目前國際社會(huì)對其國際地位及權(quán)力尚存在著較大的爭議。鑒于此，如果賦予國際非政府組織相應(yīng)的權(quán)力，并對其權(quán)力范圍進(jìn)行清晰的界定，促使其與政府、其他國際法主體相互合作，各盡其職，正當(dāng)合理合法地發(fā)揮其作用及影響，可以最大限度地服務(wù)于國際社會(huì)。

關(guān)鍵詞：國際非政府組織；權(quán)力賦予；制約；分界

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）03-0239-03

一、國際非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀概述

伴隨著全球化的進(jìn)程，20世紀(jì)80年代后，國際非政府組織（International Non-governmental Organization，簡稱INGO）在世界各國和國際社會(huì)中各類事務(wù)領(lǐng)域，十分活躍，并卓有成效。在許多領(lǐng)域，不論是在聯(lián)合國體制內(nèi)還是在聯(lián)合國體制之外，INGO活動(dòng)已經(jīng)取得了可觀的成果，對社會(huì)產(chǎn)生了重大的影響。比如，在環(huán)境保護(hù)方面，各種國際性環(huán)境保護(hù)組織在喚醒人們的環(huán)境意識、推動(dòng)環(huán)境保護(hù)國際會(huì)議的召開和環(huán)境立法、制止嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境的行為、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施等方面起到了極為重要的作用；在法律體制方面，國際刑法高級研究院、美國律師協(xié)會(huì)等組織成功地推動(dòng)建立了國際刑事法庭；在戰(zhàn)爭武器方面，1997年，來自60多個(gè)國家的1000多個(gè)通過INGO，通過E-mail聯(lián)合起來，終于成功說服各國政府，通過了國際禁止地雷公約，放棄使用危害慘重的地雷武器，等等。

雖然現(xiàn)今INGO的發(fā)展?fàn)顩r是可喜的，在各方面都取得了很大的進(jìn)步，成為了國際社會(huì)不容忽視的重要政治力量，在全球治理中發(fā)揮的作用受到越來越多主權(quán)國家的認(rèn)可，但其宣稱的各種價(jià)值目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)，依舊受到來自內(nèi)外諸多因素的制約。外在因素是指非政府組織的國際法上主體的地位長期沒有得到國際社會(huì)的普遍承認(rèn)以及其開展的活動(dòng)經(jīng)常受到主權(quán)國家的不正當(dāng)影響。內(nèi)部因素就是其自身建設(shè)的問題，涉及了非政府組織的獨(dú)立性、代表性、透明度和民主化等問題。為了更好地發(fā)揮國際非政府組織在國際舞臺上的重要作用，減少外在因素的不利影響，賦予其相應(yīng)的權(quán)力顯得尤為重要。當(dāng)然，因國際非政府組織自身存在缺陷和不足之處，賦予其的權(quán)力也需要一定的制約。

二、國際非政府組織權(quán)力賦予之必要性與可行性

（一）國際非政府組織權(quán)力賦予之必要性

1 從全球治理的角度來看，國際社會(huì)的方方面面，如環(huán)境、人權(quán)、社會(huì)福利等等，均需要INGO參與治理。根據(jù)國際關(guān)系的現(xiàn)狀，主權(quán)國家仍然是最主要的行為體，INGO的興起打破了長期以來由政府獨(dú)占國際治理領(lǐng)域的局面，但打破的程度還不夠。INGO不能只局限于彌補(bǔ)民族國家在功能上的不足。必須發(fā)展自己的領(lǐng)域，在全球治理中分一杯羹。全球化導(dǎo)致了社會(huì)的多元化，其本身就具有解構(gòu)民族國家的功能，這也給國家?guī)砹藟毫?，國家承?dān)著來自全球化和社會(huì)多元化的雙重壓力。在很多方面都不可能做到面面俱到，政府必須讓渡部分權(quán)力給國際非政府組織。換句話說，國際非政府組織不止要彌補(bǔ)政府的不足，還應(yīng)該逐步取代政府的部分職能。當(dāng)然具體的實(shí)踐需要通過正當(dāng)合理的程序來確定。

2 從國際民眾的層面來說，INGO就是民眾的代言人。INGO在國家與民眾之間架起了一座溝通的橋梁，逐漸成為聯(lián)系世界民眾、國家之間的紐帶。通過聯(lián)系不同國家的國際非政府組織，推動(dòng)INGO在國內(nèi)運(yùn)用各種正當(dāng)合法的手段作用于本國的政府，從而促進(jìn)國家間的合作，以求為人民謀取到最大的福利，將普通大眾所想具體化、實(shí)踐化。INGO開展活動(dòng)的過程就是實(shí)現(xiàn)民眾愿望的過程，國際非政府組織從創(chuàng)建伊始就以加強(qiáng)民眾之間的聯(lián)系，為民眾謀取福利為己任，在國際非政府組織的作用下民眾的聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)。在這一點(diǎn)上，隨著INGO的發(fā)展，國內(nèi)與國際事務(wù)，政府組織、國家與INGO的界限日漸模糊。國家所關(guān)注的各個(gè)領(lǐng)域的問題，其聯(lián)系也日漸緊密，這必然導(dǎo)致IN-GO與國家間的合作關(guān)系更加深入、全面，也迫切要求三者之間的權(quán)力界限更加明確。

（二）國際非政府組織權(quán)力賦予之可行性

1 以國際條約明示賦予某些INGO一定的權(quán)力，典型代表紅十字國際委員會(huì)。1986年4月24日歐洲國家簽訂的《關(guān)于承認(rèn)國際非政府組織法律人格的歐洲公約》，該公約明確承認(rèn)INGO的法律人格。因此，與所有政府間組織一樣，紅十字國際委員會(huì)被認(rèn)為具有“國際法律人格”地位。它享有與聯(lián)合國及其機(jī)構(gòu)以及其他政府間組織同等的工作便利（特權(quán)和豁免）。這些工作便利包括免于稅收和關(guān)稅、房產(chǎn)和文件的不可侵犯性以及司法程序的豁免權(quán)。紅十字國際委員會(huì)成為國際社會(huì)中最大的。最為人尊敬的非國家人道組織之一。十字運(yùn)動(dòng)的強(qiáng)大生命力，蘊(yùn)藏于它對人類不存歧見的人道主義思想。其在各類人道援助活動(dòng)中依據(jù)《紅十字國際委員會(huì)章程》的規(guī)定合法、合理地實(shí)施，并在實(shí)踐中不斷地發(fā)展、總結(jié)。

2 獲得主權(quán)國家的默示授權(quán)，其中包含國家政府作為組織的成員的INGO，如國際商會(huì)，其權(quán)力、職責(zé)范圍為參與各國政府所認(rèn)可。1919年10月，第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為了在和平時(shí)期保持國家間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作關(guān)系，加強(qiáng)各國的經(jīng)濟(jì)交流，由法國貿(mào)易部長率領(lǐng)的法國、英國、比利時(shí)和意大利四國商界領(lǐng)導(dǎo)人組成的代表團(tuán)，前往美國新澤西州大西洋城與美國磋商成立國際商會(huì)事宜并決定成立國際商會(huì)。國際商會(huì)是為世界商業(yè)服務(wù)的非政府間組織，其宗旨是，推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)自由企業(yè)和市場經(jīng)濟(jì)的繁榮，增進(jìn)會(huì)員之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來，幫助解決國際貿(mào)易中出現(xiàn)的爭議和糾紛，并制定有關(guān)貿(mào)易、貨運(yùn)方面的規(guī)則和條款。

3 INGO可以適當(dāng)?shù)亟槿雵H政府間組織的各種活動(dòng)，與具有較強(qiáng)權(quán)威性的國際政府組織友好合作，取得一定的權(quán)力。INGO通過介入某些國際政府組織，能夠更廣泛地在全球和區(qū)域?qū)佣鴮θ蛑卫懋a(chǎn)生重要的影響。INGO介入國際政府間組織的活動(dòng)主要分為制度化直接參與和通過對話廣泛參與兩種方式。INGO在聯(lián)合國內(nèi)獲得咨商地位是其制度化參與國際政府間組織活動(dòng)的最為典型范例，迄今最為活躍的具有咨商地位的非政府組織還是以INGO為主。

三、國際非政府組織的自身缺陷與權(quán)力之制約

（一）獨(dú)立性的問題

INGO既不是政府的一部分，也不歸屬于任何跨國企業(yè)的管轄，從本質(zhì)上講，INGO通常被認(rèn)為是與國家和營利性企業(yè)相對立的。這種獨(dú)立性帶來了自我管理的可能性與必然性，具體表現(xiàn)為組織內(nèi)部的人事安排，員工招募和解聘權(quán)責(zé)分配資金籌措與使用，活動(dòng)目標(biāo)的確立與安排等。INGO作為一種全球性的民間組織力量，獨(dú)立性是其最基本的特性，也因此非政府組織沒有自已的生產(chǎn)部門，也沒有長期穩(wěn)定的資金補(bǔ)充，其收入不得不依賴于會(huì)費(fèi)和捐贈(zèng)。經(jīng)濟(jì)來源的局限性是非政府組織影響力受限的根本原因，從而使很多非政府組織不得不依賴于政府、企業(yè)和基金會(huì)的捐贈(zèng)以維持生存。

基于此，筆者認(rèn)為INGO的獨(dú)立性問題可以通過立法權(quán)的分流去解決。應(yīng)此設(shè)想，將國際法立法模式由國家立法向跨國立法模式轉(zhuǎn)變。國家、政府間國際組織在國家立法中居于主導(dǎo)地位?？蓪⒂邢薜牧⒎?quán)分流給INGO，將有關(guān)事務(wù)性的立法權(quán)分流給INGO。

當(dāng)然，INGO對國際條約發(fā)揮作用的大小一般因?yàn)橹鳈?quán)國家的需要而有領(lǐng)域的限制，一般以環(huán)境和人權(quán)等領(lǐng)域?yàn)橹?，在這些領(lǐng)域非INGO的目標(biāo)容易與政府的相一致，因此，非INGO在這些領(lǐng)域里能夠發(fā)揮較大的作用。若此，國際的立法權(quán)即被分化，國際平臺的主體多元化，INGO與其他國際法法律主體將平等共事，那么基于國際身份的非獨(dú)立的情形也會(huì)因此改觀。但是，在其他一些領(lǐng)域，尤其是在事關(guān)國家政治事務(wù)和安全的領(lǐng)域，如核武器談判、裁軍等領(lǐng)域，即國際政治學(xué)所謂的“高級政治”領(lǐng)域，同家一般不愿意接受非INGO的參與，非政府組織也就很難在這些領(lǐng)域里有何作為，因而，非政府組織會(huì)在未來很長一段時(shí)間范圍內(nèi)被束手于有限的專業(yè)立法區(qū)域。

（二）代表性的問題

對于非政府組織來說，其成立的目的僅僅代表著成立之初所設(shè)定的、被謀求利益的那些集團(tuán)或階層的利益。這種特定人群的需要和利益會(huì)導(dǎo)致INGO的行動(dòng)也只能代表社會(huì)中部分受眾的訴求，很難站在更高的角度以更為寬廣和整體的視野來看待社會(huì)問題。在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)人群的利益訴求的同時(shí)，它們往往會(huì)有意無意地忽視其他人群的需要，這自然會(huì)造成社會(huì)中其他民眾對其代表性的質(zhì)疑，且其自由組合之形式帶來的這些效應(yīng)也給國際法律秩序注入了不穩(wěn)定因素。

在聯(lián)合國體系中，發(fā)達(dá)國家的非政府組織由于規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)、資金雄厚經(jīng)常更容易影響到聯(lián)合國的重大決策，相反，發(fā)展中國家的非政府組織因能力有限，他所代表的聲音容易被忽略，從而經(jīng)常處于邊緣化地位。正如，法國學(xué)者派克所言：“重心位于倫敦、巴黎、維也納和斯德哥爾摩之間這個(gè)小角落的群體，怎可能讓人相信他們能夠代表全球人民的利益和要求呢”？筆者認(rèn)為，基于INGO的稂莠不齊的狀況，少數(shù)成立歷史悠久、行為目的為全球公益的、貢獻(xiàn)卓著的INGO應(yīng)區(qū)分于那些林林總總的INGO。從這點(diǎn)上看，國際組織的分類調(diào)整顯得尤為重要。

（三）透明度和民主化的問題

有觀察家評論說，大部分INGO沒有定期發(fā)布其財(cái)政和行動(dòng)報(bào)告，這同近期英國慈善機(jī)構(gòu)全球信托得出的結(jié)論一致。盡管INGO一直極力敦促跨國公司和政府間國際組織增加透明度，但該報(bào)告發(fā)現(xiàn)INGO自身的透明度在某些重要領(lǐng)域——所從事活動(dòng)、財(cái)政狀況和決策過程卻十分有限。例如，這些INGO只在網(wǎng)上發(fā)布內(nèi)容十分有限的年度報(bào)告，其中很少涵蓋非常詳細(xì)的財(cái)政信息。在所有被調(diào)查的INGO中，只有國際紅十字會(huì)和紅新月會(huì)在網(wǎng)上提供了系統(tǒng)的活動(dòng)評估資料；凱爾國際、國際樂施會(huì)、全球自然基金會(huì)提供了部分活動(dòng)的評估資料；而大赦國際這個(gè)有名的政治游說性INGO居然沒有提供這方面的任何信息。

為了維護(hù)公共利益，這便需要一種監(jiān)督機(jī)制對非政府組織的財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。若僅僅對其賬目一方面而言，使其公開輒止的話，并不能很好地保障相關(guān)者的利益。再言之，INGO多是基于國家地域而存在，勢必受限制于當(dāng)?shù)胤?。故而，加?qiáng)對非政府組織行為的監(jiān)管方法應(yīng)進(jìn)行立法限制。次則利用政府的行政監(jiān)督手段去監(jiān)管組織的公益財(cái)產(chǎn)流向，再則建立公信審記組織去對給組織的年度經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行審計(jì)，并采取信息發(fā)布的方式，將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。鼓勵(lì)非政府組織進(jìn)行評估，將評估結(jié)果和政府采購、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入結(jié)合起來，引導(dǎo)非政府組織規(guī)范發(fā)展。

建立非政府組織行使權(quán)力的保障制度，從資金、法律和稅收優(yōu)惠等方面保障它們有能力正常行使權(quán)力。對非政府組織的權(quán)力也需要建立制約機(jī)制度，通過準(zhǔn)確的權(quán)力定位和健全的監(jiān)督機(jī)制，確保它們能夠公正合理地行使公共權(quán)力。

四、國際非政府組織與傳統(tǒng)國際法主體權(quán)力之分界

1 在不同的利益沖突角色之間促成協(xié)調(diào)和妥協(xié)。在許多圍際事務(wù)中，當(dāng)事各國政府往往會(huì)由于經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的以及意識形態(tài)等方面的原因而爭執(zhí)不下，互不相讓，有時(shí)甚至兵戎相見。在這種場合，非政府組織可以利用其民間的身份，在當(dāng)事國政府之間進(jìn)行斡旋，緩和緊張氣氛，促進(jìn)相互溝通與理解，打破僵局，推動(dòng)問題的解決。

2 監(jiān)督國家和政府問國際組織的行為，參與執(zhí)行國際組織的項(xiàng)目，協(xié)助政府間國際組織提供特定的產(chǎn)品與服務(wù)。INGO可以對政府間國際組織的條約、承諾、計(jì)劃和項(xiàng)目的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，還可以對各政府間國際組織所通過的決議和條約的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，促使各國政府遵守其在國際上作出的承諾。近十多年來，聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)也一直在鼓勵(lì)I(lǐng)NGO參與各發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施。聯(lián)合國體系通過分包合同等方式，將操作性的責(zé)任轉(zhuǎn)移到非政府組織身上，非政府組織通過締結(jié)協(xié)議和簽訂合同的方式承擔(dān)提供特定產(chǎn)品和服務(wù)的工作。

3 影響政府間國際組織的決策過程。第二次世界大戰(zhàn)以后至今，在全球發(fā)展決策過程中起決定性作用的，一直是政府間國際組織，特別是聯(lián)合國體系內(nèi)的各組織。以往非政府組織在聯(lián)合國體系中的主要作用是促進(jìn)決議和條約的實(shí)施，而近十多年來，非政府組織不再僅滿足于在聯(lián)合國體系中提供信息和服務(wù)，而是試圖對決策過程施加影響。它們積極爭取參與決策的制定，對國際決策過程發(fā)揮著越來越大的影響。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，聯(lián)合國體系在確立議程、制定政策以及執(zhí)行政策等方面越來越多地吸收非政府組織參與。

4 INGO在環(huán)境方面發(fā)揮的作用是突出的。環(huán)境問題一直以來是一個(gè)全球性的難題。在環(huán)境生態(tài)問題日益嚴(yán)重的情況下，INGO在環(huán)境保護(hù)特別是國際環(huán)境保護(hù)的世界舞臺上正起著越來越重要的作用。尤其是在今天，保護(hù)人權(quán)和保護(hù)環(huán)境的政府間國際組織的機(jī)構(gòu)一般接受非政府間組織的代表作為觀察員，例如《氣候變化框架公約》第7條第6款、《生物多樣性公約》第25條第5款都突出反映環(huán)境保護(hù)的INGO的特殊地位。

5 從事咨詢和信息活動(dòng)。許多INGO已在聯(lián)合國取得了咨商地位。在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)中，專門設(shè)有一個(gè)非政府組織委員會(huì)，負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)接納非政府組織，認(rèn)可它們在聯(lián)合國的咨詢地位和觀察員身份。非政府組織委員會(huì)有權(quán)要求在經(jīng)社理事會(huì)注冊的非政府組織提交書面陳述。獲得經(jīng)社理事會(huì)中咨詢地位的非政府組織，有權(quán)以咨詢者和觀察者的身份出席經(jīng)社理事會(huì)議并參加聯(lián)合國的各種會(huì)議，并有權(quán)在會(huì)上作口頭發(fā)言和書面發(fā)言，它們還可以應(yīng)經(jīng)社理事會(huì)的請求提供各種形式的咨詢。在聯(lián)合國的會(huì)議場所、特別是會(huì)議的準(zhǔn)備過程中，各國政府可以從非政府組織那里，得到有關(guān)特定專業(yè)領(lǐng)域的、技術(shù)的、法律的以及政治等方面的專門知識。

而且，許多國際INGO在與它們領(lǐng)域相關(guān)的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)都有一個(gè)磋商地位。例如，第三世界網(wǎng)絡(luò)在聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議和聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)中有一個(gè)磋商地位。這一項(xiàng)權(quán)力在1968年獲得的，在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)通過的1296號決議中，規(guī)定了聯(lián)合國同非政府組織關(guān)系的法律框架。該決議肯定了非政府組織的范疇，同時(shí)允許非政府組織在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)以及聯(lián)合國體系中的其他機(jī)構(gòu)中獲得咨詢地位。自此以后，非政府組織的活動(dòng)被有意識地、越來越廣泛地引入了聯(lián)合國體系的運(yùn)作。

總體來說，國家、聯(lián)合國體系與非政府組織三方面相互吸引、相互支持，目前也已形成了較密切的合作關(guān)系。從國家的角度來看，政府應(yīng)該“通過一定的協(xié)議或合同的形式明確委托非政府組織，行使某些行政能力，提供一定的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”，充分支持和引導(dǎo)INGO在各個(gè)方面的作用，給予INGO相應(yīng)的權(quán)力。從聯(lián)合國方面看，它試圖通過與非政府組織的合作去實(shí)現(xiàn)其在各個(gè)領(lǐng)域里的目標(biāo)。非政府組織則通過聯(lián)合國體系爭取有較多的發(fā)言權(quán)，力求對國際上的重大決策有較大的影響力，同時(shí)謀求從聯(lián)合國體系中獲得盡可能多的資助。非政府組織已成為全球治理體制演變進(jìn)程中不容忽視的重要因素。不過，盡管非政府組織已進(jìn)入了現(xiàn)存的全球治理體制，已經(jīng)能夠?qū)σ恍┲卮蟮臎Q策過程施加影響。

從INGO未來的權(quán)力范圍來看，國家是國際社會(huì)最為原始的主體，其權(quán)力是涉及全球事務(wù)的方方面面。而INGO總的來看，仍處于現(xiàn)存國際體制的邊緣，對決策的影響是有限的。在可以預(yù)見的將來，國家仍將會(huì)是全球治理體制的主要角色。但是，INGO權(quán)力行使范圍必將會(huì)擴(kuò)大，該行為主體的興起也打破了長期以來一直由國家獨(dú)占國際治理領(lǐng)域的局面。從INGO權(quán)力行使的現(xiàn)狀，我們必須清楚的看到其與主權(quán)國家權(quán)力的界限是呈非靜止?fàn)顟B(tài)的，其在未來能夠行使哪些權(quán)力、其權(quán)力能夠擴(kuò)大到哪些方面，都應(yīng)該由國家或國際條約來決定。通過在未來不斷地實(shí)踐探索，得出一個(gè)較為明確的答案。但是INGO畢竟有其局限性，所以其在權(quán)力發(fā)展方面還是存在限制的，筆者認(rèn)為，在軍事與領(lǐng)土等有關(guān)國家主權(quán)方面是其無論如何也不能涉足的，否則極易演變成威脅人類和平與發(fā)展的恐怖組織，這與筆者在希望INGO擁有與主權(quán)國家，政府間國際組織同等的法律人格，進(jìn)而充分發(fā)揮其在促進(jìn)全球發(fā)展方面的作用是背道而馳的。

五、結(jié)語

INCO是全球化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，作為以全球?yàn)榛顒?dòng)空間以人類共同價(jià)值為活動(dòng)目標(biāo)的國際機(jī)構(gòu)，它使人類的全球化活動(dòng)發(fā)生了質(zhì)變，即全球化由完全自發(fā)行為開始轉(zhuǎn)為較為自覺的行為。在今后的活動(dòng)中INCO應(yīng)恪守其職責(zé)及權(quán)力范圍，充分發(fā)揮其特性，加強(qiáng)不同區(qū)域之間的聯(lián)系，加強(qiáng)民眾與商業(yè)部門、政府、政府間國際組織之間的聯(lián)系，促進(jìn)國際社會(huì)的良性發(fā)展。

（責(zé)任編輯：劉嬌嬌）