農(nóng)民進城的主要障礙及對策研究

摘要：城鎮(zhèn)化的核心是讓農(nóng)民進城后真正融入城市經(jīng)濟生活中，使農(nóng)民與市民一樣共享改革發(fā)展的成果，過上更幸福美好的生活。但就業(yè)、教育醫(yī)療、社會保障、人際交往、社會管理等方面障礙的存在影響了農(nóng)民進城。政府部門需要切實解決進城農(nóng)民的就業(yè)、社會保障、子女教育、戶籍等這樣一些實實在在的民生問題，為農(nóng)民進城掃清障礙。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民進城；城鎮(zhèn)化；保障；對策

中圖分類號：F126 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）03-0188-02

一、引言

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，尤其是農(nóng)民進城是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的一個必然過程。城鎮(zhèn)化的主要對象是農(nóng)民，核心就是讓農(nóng)民進城，讓農(nóng)民進城后真正融入城市經(jīng)濟生活中，使農(nóng)民與市民一樣共享改革發(fā)展的成果，過上更幸福美好的生活。但就業(yè)、教育醫(yī)療、社會保障、人際交往、社會管理等方面障礙的存在影響了農(nóng)民進城。政府部門需要切實解決進城農(nóng)民的就業(yè)、社會保障、子女教育、戶籍等這樣一些實實在在的民生問題，為農(nóng)民進城掃清障礙。

二、農(nóng)民進城的主要障礙

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)、主要任務(wù)、主要內(nèi)容是改變農(nóng)民的社會關(guān)系，化農(nóng)民為市民。改革開放30多年來，數(shù)以億計的農(nóng)民進入城市打工，他們是城市建設(shè)的重要力量。但現(xiàn)實是，大量的進城農(nóng)民游離于城市和農(nóng)村之間，生活在城市的邊緣。他們面對就業(yè)機會少、收入水平低、社會保障少，使他們不僅在經(jīng)濟能力上不能向市民靠攏，而且在生活方式上也很難向市民轉(zhuǎn)變。既無法分享社會增長之成果，也無法改變其生活方式。農(nóng)民進城的障礙主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）就業(yè)障礙

進城農(nóng)民有穩(wěn)定的就業(yè)，收入達到一定的水平，才能支付在城鎮(zhèn)衣食住行、子女教育等基本成本，奠定融入城市的經(jīng)濟基礎(chǔ)。目前，城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度還未形成。大多數(shù)進城農(nóng)民由于自身學歷低，進城前沒有得到系統(tǒng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，只能從事工作條件差、職業(yè)病發(fā)病率高和工傷事故頻發(fā)的低薪、高危行業(yè)，甚至一些進城農(nóng)民在工作時沒有任何的安全保護措施。進城農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障，勞動合同簽訂率低、報酬與付出不對等、勞動嚴重超時的問題仍然明顯存在，甚至司空見慣。近年來，雖然農(nóng)民工工資增長較快，但農(nóng)民工勞動待遇偏低，同工不同酬、不同權(quán)的問題并沒有得到很好解決，工資問題、平等獲得勞動報酬的權(quán)利問題仍是當前的突出問題。勞動強度大，收入少，培訓(xùn)少，停留于低層次就業(yè)，上升空間小，限制了進城農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量的提高、收入的增長和生活的改善。

（二）教育醫(yī)療障礙

據(jù)調(diào)查，大多數(shù)的農(nóng)民進城后，他們最擔心的是子女的教育和未來的社會保障。農(nóng)民進城一定會帶來隨遷子女的就學問題?，F(xiàn)在隨遷子女的義務(wù)教育問題還沒有解決，但是隨遷子女的非義務(wù)教育包括大學階段的教育問題也已顯現(xiàn)。義務(wù)教育階段以公辦教育為主接收農(nóng)民工子女就學的政策，各地落實不平衡，高中階段就學問題突出。在一些城市，農(nóng)民工子女進公辦學校仍然要交借讀費。多數(shù)地方農(nóng)民工子女在城市接收義務(wù)教育后，還不得不回家鄉(xiāng)參加中考、高考。多數(shù)進城農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障。

（三）社會保障障礙

因為固有的戶籍制度，進城農(nóng)民雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但他們許多人并沒有真正享受到市民的待遇，還沒有真正市民化。大量農(nóng)村人口遷向城市，但他們卻無法在社會保障、公共服務(wù)等方面得到與城市居民同等的待遇。作為生活在城市里的邊緣人，他們?nèi)狈ψ罨镜淖畹蜕畋Ｕ虾褪I(yè)保障。即使有一些社會保障的內(nèi)容涉及到進城農(nóng)民，在實際操作中也往往含糊不清，最終很少有農(nóng)民真正享受到了社會保障的好處，即使是城市中生活的一些最基本的生活福利也根本無法得到保障。如工傷風險較高的建筑行業(yè)，雇主或單位為其繳納工傷保險的比例僅為15.6%，離《工傷保險條例》要求相差甚遠。雖然一些地方開始采取措施改善進城農(nóng)民居住條件，但覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系還沒有建立。大部分進城農(nóng)民租賃房屋居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，居住空間狹小，環(huán)境臟亂差，嚴重影響生活質(zhì)量和身體健康。

（四）社會交往障礙

多數(shù)進城的農(nóng)民都具有接受新鮮事物的意識、觀念和勇氣，他們在生活中有意或無意地借鑒城市社會的做法和觀念，不斷地調(diào)適自己的行為和價值觀念。雖然農(nóng)民進城后很多已經(jīng)適應(yīng)了城市的生活，但是卻與戶籍居民難以融合。個中原因既有自身問題，也有歷史造成的市民固有的優(yōu)越感以及由于對進城農(nóng)民的不了解所導(dǎo)致的隔閡。在不少城市，進城農(nóng)民社會交往圈子比較狹小，長時間主要是利用鄉(xiāng)土性社會資源，在親友、老鄉(xiāng)間交往，形成農(nóng)民工群體內(nèi)部的聚集、互助，與城鎮(zhèn)居民接觸有限；文化生活貧困；難以參加社區(qū)組織、社區(qū)活動，游離于城市政治生活之外，利益訴求難以在城市公共政策的制定中得到反映。諸如此類都造成進城農(nóng)民在身份認同、前途、歸屬感等精神上的很多矛盾和困惑。

（五）管理障礙

應(yīng)該說，進城農(nóng)民對經(jīng)濟社會發(fā)展所做的貢獻與普通市民沒有任何區(qū)別，他們享受城鎮(zhèn)普通市民的相關(guān)待遇也不應(yīng)該有任何限制條件。但城市公共資源的承載能力有限，城鎮(zhèn)普通市民所享受的各種合法待遇是直接依附于戶籍的，戶口上附著太多的福利。進城農(nóng)民與城鎮(zhèn)原戶籍人口雖然同樣為城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造了大量財富，提供了大量稅收，但是二元社會結(jié)構(gòu)卻使進城農(nóng)民因不具備城鎮(zhèn)戶口而不能享受政府提供的公共產(chǎn)品，也不能在服務(wù)方面得到與原戶籍人口同等待遇。2006年頒布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》要求對農(nóng)民工實行屬地管理，把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，但城鎮(zhèn)政府在計劃經(jīng)濟條件下現(xiàn)場的管理理念、管理體制，管理內(nèi)容、管理方法，仍在慣性地起著作用。

三、解決農(nóng)民進城問題的基本對策

有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，扎實提高人口城鎮(zhèn)化水平，促進農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，需要政府部門掃清農(nóng)民進城的障礙，推進基本公共服務(wù)均等化，切實解決農(nóng)民進城的就業(yè)、社會保障、子女教育、戶籍等這樣一些實實在在的民生問題，逐步使符合條件進城落戶的農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。如果農(nóng)民進城，長期得不到一個穩(wěn)定的居住條件，享受不到社會福利，得不到身份認同，那么農(nóng)民很有可能重新返鄉(xiāng)，城市化就很難實現(xiàn)。

（一）創(chuàng)造更多的就業(yè)機會

進城農(nóng)民在沒有穩(wěn)定收入來源的情況下即使戶籍遷到城鎮(zhèn)，僅靠城鎮(zhèn)提供的社會保障及最低生活保障等肯定無法穩(wěn)定地生活，更不可能真正融入城鎮(zhèn)。農(nóng)民進城，首先需要解決的是就業(yè)問題，它決定了農(nóng)民進城后是否有較為穩(wěn)定的收入來源，是決定農(nóng)業(yè)人口能否實現(xiàn)向城鎮(zhèn)遷移的最基本的因素。不僅要使農(nóng)民進城后“有飯吃”，還要“吃得好”，吃得合理，提高農(nóng)民就業(yè)技能、不斷創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，創(chuàng)造平等就業(yè)機會，實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。城市政府部門要根據(jù)本地區(qū)資源特點和城鎮(zhèn)功能定位，發(fā)展具有地方優(yōu)勢和特色的產(chǎn)業(yè)，著力培育一批集中度高、關(guān)聯(lián)性強、特色鮮明、競爭優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)集群，著力培育和發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為進城農(nóng)民提供充足的就業(yè)崗位。同時，要依法保護進城農(nóng)民的合法勞動權(quán)益，發(fā)揮工會維護職工經(jīng)濟權(quán)益的職責，引導(dǎo)企業(yè)與工會形成集體協(xié)商制度，構(gòu)建互利和諧的勞資關(guān)系放在重要位置，使農(nóng)民工實現(xiàn)體面、有尊嚴的勞動和收入的合理增長。

（二）推進城鄉(xiāng)一體化的社會保障機制

無論是城市化還是城鎮(zhèn)化，都是為讓更多的人特別是農(nóng)民享受城市居民那樣的生活質(zhì)量和城市文明。政府要讓農(nóng)民真正進城，就得在衣食住行多方面為他們創(chuàng)造條件。農(nóng)民進城后有沒有后顧之憂，取決于城鎮(zhèn)政府能否不加任何限制條件地為進城農(nóng)民提供醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等社會保障權(quán)利及平等就業(yè)、子女教育、最低生活保障、購買與租住保障性住房等普通公民權(quán)利。如果不能享受城鎮(zhèn)普通市民的這些合法權(quán)力，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移的成本會明顯增加，從而直接影響他們向城鎮(zhèn)遷移的動力與速度。因此，國家要建立覆蓋全民的最基本的勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、住房待遇、生活福利以及社會保障權(quán)益等民生保障體系，讓進城農(nóng)民不再成為“二等市民”。

（三）做好進城農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)和其子女的義務(wù)教育工作

政府部門要把提升農(nóng)民進城的能力作為關(guān)鍵點，特別是將增強進城農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力納入就業(yè)培訓(xùn)工作。一方面增加農(nóng)民收入，為進城準備資本，提高農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)的能力。另一方面加大農(nóng)民就業(yè)能力的培訓(xùn)，大力發(fā)展各級各類職業(yè)教育，提高農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)能力和就業(yè)層次。宣傳教育進城農(nóng)民要注重自身價值，追求財富的價值取向，從而催生創(chuàng)業(yè)欲望，激發(fā)創(chuàng)業(yè)沖動、創(chuàng)業(yè)熱情。各級政府要免費開辦就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)學校，定期聘請職業(yè)教育老師、技能技師來授課，根據(jù)市場需要和自身素質(zhì)來自主選擇所要培訓(xùn)的內(nèi)容，從而提高他們的就業(yè)能力和水平。加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)的服務(wù)力度，充分利用我們的政府網(wǎng)站，隨時提供就業(yè)信息、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，并跟蹤了解進城農(nóng)民的就業(yè)狀況，幫助他們找到再就業(yè)門路，同時從新找準自己生活的目標和方向，不斷提高他們的物質(zhì)和文化生活水平，促進進城農(nóng)民的身心健康，成為城市文明市民。

（四）加強心理指導(dǎo)和文化建設(shè)，促進農(nóng)民“精神入城”

進城農(nóng)民對城市文明、時尚、幸福生活充滿了渴望與興奮，但他們的思想觀念、生活方式和生活習慣卻轉(zhuǎn)變較慢。政府在為進城農(nóng)民提供各種保障的同時，還需要解決農(nóng)民在精神文化方面的欠缺，引導(dǎo)他們建立科學、健康、文明的生活方式，生活習慣，交往禮儀等，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。利用各種傳播媒介，引導(dǎo)他們逐步轉(zhuǎn)變陳舊的思想觀念、落后的生活方式、不文明的生活習慣，培養(yǎng)健康文明的生活方式，履行好城市新市民的應(yīng)盡義務(wù)。充分利用社區(qū)這個基礎(chǔ)平臺，提升入城市民道德修養(yǎng)、文明素質(zhì)，教育引導(dǎo)新市民成為文明市民。有了新的消費習慣，有了更高的文化素質(zhì)，有了更高的人生目標，適應(yīng)了新的生活方式，這才是城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。改變他們的生活方式和生活習慣，使之接受城市人的價值觀念，達到與城市文化的認同和心理上的歸屬，真正成為城市人。

（五）深化戶籍制度改革

要讓農(nóng)民進得了城，還需要對戶口制度實行重大改革。二元戶籍制度是歷史形成的，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，是從體制上突破戶籍制度的限制，改變農(nóng)民的身份。政府要轉(zhuǎn)變管理理念，調(diào)整有關(guān)政策法規(guī)，深化戶籍制度改革，建設(shè)全民性服務(wù)型政府。只有城里、城外的人不再有待遇上、人格上的差異，與創(chuàng)始人的平等身份得到了充分的確認和尊重，農(nóng)民進入城市后在教育與就業(yè)機會上的不平等現(xiàn)象才可能根本扭轉(zhuǎn)，他們再也不會被驅(qū)趕到城市化的邊緣，這樣的城鎮(zhèn)化才是健康的。因此需要逐步剝離各種附加的福利待遇，使戶籍制度回歸“本位”。

（責任編輯：陳喜輝）