2013積極財政政策難點透析

平衡不易把握 謹防赤字風險

經(jīng)濟雖然增長了，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中存在的問題或者矛盾反倒可能更多。這就需要我們注意處理好兩者的關(guān)系

2013年的中央赤字預(yù)算可能較2012年有所擴大。但一定要注意的是控制赤字和債務(wù)累積的規(guī)模帶來的財政運行風險

我國經(jīng)濟發(fā)展需要“保增長”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”并行

我國自改革開放以來的30多年中，國民經(jīng)濟實現(xiàn)了較快增長，經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居世界第二。這些成績的取得一方面是我國社會主義市場經(jīng)濟體制建立帶來了內(nèi)生的動力，另一方面也和我國審時度勢地靈活運用宏觀經(jīng)濟政策有直接的關(guān)系。表現(xiàn)較為突出的是，1998年和2008年在應(yīng)對國外經(jīng)濟危機時，我國采取的兩輪積極財政政策。這其中，1998年的積極財政政策在實行了一段時間之后進行了淡出和轉(zhuǎn)型，穩(wěn)健財政政策的實行使得一系列財政改革得以順利推進。2008年的這一輪積極財政政策是在應(yīng)對美國次貸危機的背景下推出的，以四萬億的一攬子經(jīng)濟刺激計劃為載體，從而在整個世界經(jīng)濟低迷的情況下，我國保持了較高的經(jīng)濟增長速度。但客觀地說，2008年的這一輪積極財政政策是以投資為主要手段（2008年的四萬億計劃中，基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)整占37.5%，災(zāi)后重建占25%，住房保障建設(shè)占10%，這三項就占72.5%），其主要的目的是保證經(jīng)濟增長，同時在貨幣政策方面也實行了適度寬松的導(dǎo)向，結(jié)果在2009年之后的一段時間中，我們面臨了通貨膨脹和經(jīng)濟增速放緩的雙重困境。

2012年的前三個季度，我國的經(jīng)濟增長速度出現(xiàn)了一定程度的下滑，這里有國際經(jīng)濟整體形勢不佳的影響因素，也和我們自己在經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些結(jié)構(gòu)性問題有關(guān)。一般情況下，我國在經(jīng)濟發(fā)展過程中，通常會有兩個重要的關(guān)系或者叫目標需要很好地解決。那就是保持經(jīng)濟增長的速度和調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)，簡言之即“保增長”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”。從以往的發(fā)展過程可以看出，在增長目標壓力不大的情況下，結(jié)構(gòu)調(diào)整往往就會有序推動；而一旦經(jīng)濟增長成為了主要的目標，結(jié)構(gòu)調(diào)整通常就要退居其后。所以，可能出現(xiàn)的情況是經(jīng)濟雖然增長了，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中存在的問題或者矛盾反倒可能更多。這就需要我們在下一段時期的經(jīng)濟發(fā)展過程中注意處理好兩者的關(guān)系。

積極的財政政策需要做好收支兩方面工作

黨的十八大為我國未來10年的發(fā)展制定了明確的奮斗目標，剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟工作會議則為此作出了明年的政策安排。會議提出將繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，這種政策組合有別于2008年的政策安排。至少有一點可以肯定，在實行積極的財政政策同時，貨幣政策會以相對保守的姿態(tài)進行配合，這樣則會有效防止出現(xiàn)“雙松”政策帶來的通脹壓力。回到財政政策方面，積極的財政政策從理論上看，其政策手段無外乎是減稅和增支。中央經(jīng)濟工作會議上也明確指出，積極財政政策就是要“繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，加大民生領(lǐng)域投入，積極促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴格財政收支管理，加強地方政府債務(wù)管理”。我們可以解讀為貫徹積極財政政策所要做的就是圍繞經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整來做好收支兩方面的工作。

第一，收入方面，進一步擴大結(jié)構(gòu)性減稅。結(jié)構(gòu)性減稅已經(jīng)實行了一段時間，如果單從稅收收入的總量來看，我國的稅收收入連年都是在增長的，到2011年稅收收入已經(jīng)接近了9萬億，而且也和我國實施的財政政策周期沒有很明顯的直接吻合關(guān)系。

事實上，我國實施的結(jié)構(gòu)性減稅是體現(xiàn)了有增有減的稅收政策導(dǎo)向的。具體而言，在促投資方面，實行了諸如增值稅轉(zhuǎn)型、證券交易印花稅調(diào)整、內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并、提高增值稅和營業(yè)稅起征點等措施；在促消費和就業(yè)方面，實行了諸如個人所得稅免征額提高、儲蓄利息免征所得稅、車購稅和契稅調(diào)整等措施，這些都是減稅的措施，也就是所說的稅收上的“減法”。在調(diào)整結(jié)構(gòu)上則采取了諸如取消進口設(shè)備免征增值稅和外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅政策、取消專屬于外資企業(yè)、經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市的稅收優(yōu)惠政策、取消部分農(nóng)藥產(chǎn)品等部分產(chǎn)品的出口退稅等措施，這些則是所說的稅收上的“加法”。從實施的情況看，還是有一定的效果，也對我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整起到了一定的促進作用。

下一步的工作應(yīng)該是結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，這里有一個突破口是加快推進營業(yè)稅改征增值稅試點工作，今年如果繼續(xù)擴大范圍的話，事實上是實施更大范圍的結(jié)構(gòu)性減稅，這可能引發(fā)很多方面的調(diào)整，包括財政體制。同時落實好支持小微型企業(yè)發(fā)展的各項財稅政策，完善穩(wěn)定出口政策，落實好其他各項稅費減免政策，加大力度減輕企業(yè)和社會負擔，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，在落實好結(jié)構(gòu)性減稅政策的基礎(chǔ)上，依法加強收入征管、應(yīng)收盡收，堅決防止收取“過頭稅”、“過頭費”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

第二，支出方面，增加對民生的投入，包括對教育、醫(yī)療、社會保障、保障性住房這些領(lǐng)域的投資進一步增加，另外，對重大交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資也將適度增加，同時推進農(nóng)田水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備、綠色和食品安全等方面的投資。具體而言：一是推動教育事業(yè)加快發(fā)展。這就包括了財政要在我國的義務(wù)教育、尤其是農(nóng)村義務(wù)教育方面有較大投入，提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障水平。二是加大醫(yī)療體制改革，提高新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財政補助標準，提高人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)補助標準。三是強化社會保障體系建設(shè)，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準。四是加強保障性安居工程建設(shè)，繼續(xù)大力支持保障性安居工程建設(shè)，切實降低保障性安居工程建設(shè)成本。

謹防財政赤字所帶來的風險

應(yīng)該說，上述的支出都屬于民生開支，都是需要財政加大投入才可能完成的。財政要有切實的舉措來減輕居民在教育、醫(yī)療、住房等方面的負擔，提高居民福利水平。但要看到，這些支出數(shù)量是巨大的，相關(guān)項目的投資周期往往比較長，這時就需要注意其規(guī)模的合理性，要與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)，不應(yīng)該太過超前，因為這些措施的實施一定程度上會增加財政赤字和政府債務(wù)的規(guī)模。2008年年初的財政赤字已經(jīng)安排得相當少，赤字率僅為0.6%，但2009年我國的赤字一下增加到9500億，2010年更是突破1萬億，赤字率接近國際公認的3%警戒線，這會大大增加財政運行的風險。

按照目前的安排，2013年的中央赤字預(yù)算可能較2012年有所擴大。一般來講，財政赤字率提高，加大國債基礎(chǔ)建設(shè)投資，或者加大財政民生支出，都是積極財政政策的表現(xiàn)。但一定要注意的是控制赤字和債務(wù)累積的規(guī)模帶來的財政運行風險，因為我國雖然還不允許地方政府發(fā)行債券，但事實上的地方政府債務(wù)已經(jīng)超過了中央政府的國債余額，所以在加大財政赤字規(guī)模的同時，的確要重視對政府債務(wù)的管理。這就需要深化國債管理制度改革，強化地方政府債務(wù)管理，抓緊建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風險預(yù)警機制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機制，嚴格控制地方政府新增債務(wù)，切實防范財政金融風險，積極利用外國政府和國際金融組織貸款。

在支出安排的另一個方面還需要做到的是，加強機構(gòu)設(shè)置和編制管理，嚴格控制人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等一般性支出，嚴格控制“三公經(jīng)費”支出，把更多的財政資金用到民生支出方面。這也是有增有減的支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，而這樣的調(diào)整也是符合民意，順應(yīng)發(fā)展形勢的。

通過上述的分析，我們應(yīng)該感覺到，2013年要實行的積極財政政策和以往的積極財政政策還是有很多變化之處的?？梢栽诖税盐覈暧^經(jīng)濟政策的目標調(diào)整成為“穩(wěn)增長”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”并行。過去，保增長往往是一個我們追求的硬性指標，為了達到這一指標可能會忽視調(diào)結(jié)構(gòu)，甚至為了保增長不計代價而付出過多的成本，這與“十八大”提出的有質(zhì)量的經(jīng)濟增長的要求是不符的。所以，由“?！备摹胺€(wěn)”，恰恰是保證了經(jīng)濟增長的質(zhì)量。在保證經(jīng)濟增長質(zhì)量的同時，抓住時機進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)該是目前的當務(wù)之急。積極的財政政策要在這方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這也就需要財政政策的工具和作用點本身要符合這兩個目標協(xié)調(diào)運行的要求。再放眼到宏觀經(jīng)濟政策的層面，我們要在穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)之間保持宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)，或者說積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策要同時追求并兼顧好這兩個目標，這應(yīng)該成為明年乃至今后一段時間我國宏觀經(jīng)濟政策組合格局的一個重要的立足點。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

責編/劉廣為 美編/石玉