2013積極財(cái)政政策難點(diǎn)透析

平衡不易把握 謹(jǐn)防赤字風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)雖然增長(zhǎng)了，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題或者矛盾反倒可能更多。這就需要我們注意處理好兩者的關(guān)系

2013年的中央赤字預(yù)算可能較2012年有所擴(kuò)大。但一定要注意的是控制赤字和債務(wù)累積的規(guī)模帶來(lái)的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要“保增長(zhǎng)”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”并行

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)的30多年中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二。這些成績(jī)的取得一方面是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立帶來(lái)了內(nèi)生的動(dòng)力，另一方面也和我國(guó)審時(shí)度勢(shì)地靈活運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策有直接的關(guān)系。表現(xiàn)較為突出的是，1998年和2008年在應(yīng)對(duì)國(guó)外經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，我國(guó)采取的兩輪積極財(cái)政政策。這其中，1998年的積極財(cái)政政策在實(shí)行了一段時(shí)間之后進(jìn)行了淡出和轉(zhuǎn)型，穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)行使得一系列財(cái)政改革得以順利推進(jìn)。2008年的這一輪積極財(cái)政政策是在應(yīng)對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)的背景下推出的，以四萬(wàn)億的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃為載體，從而在整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)低迷的情況下，我國(guó)保持了較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。但客觀地說(shuō)，2008年的這一輪積極財(cái)政政策是以投資為主要手段（2008年的四萬(wàn)億計(jì)劃中，基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)整占37.5%，災(zāi)后重建占25%，住房保障建設(shè)占10%，這三項(xiàng)就占72.5%），其主要的目的是保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)在貨幣政策方面也實(shí)行了適度寬松的導(dǎo)向，結(jié)果在2009年之后的一段時(shí)間中，我們面臨了通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)增速放緩的雙重困境。

2012年的前三個(gè)季度，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度出現(xiàn)了一定程度的下滑，這里有國(guó)際經(jīng)濟(jì)整體形勢(shì)不佳的影響因素，也和我們自己在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題有關(guān)。一般情況下，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，通常會(huì)有兩個(gè)重要的關(guān)系或者叫目標(biāo)需要很好地解決。那就是保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)，簡(jiǎn)言之即“保增長(zhǎng)”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”。從以往的發(fā)展過(guò)程可以看出，在增長(zhǎng)目標(biāo)壓力不大的情況下，結(jié)構(gòu)調(diào)整往往就會(huì)有序推動(dòng)；而一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為了主要的目標(biāo)，結(jié)構(gòu)調(diào)整通常就要退居其后。所以，可能出現(xiàn)的情況是經(jīng)濟(jì)雖然增長(zhǎng)了，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題或者矛盾反倒可能更多。這就需要我們?cè)谙乱欢螘r(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中注意處理好兩者的關(guān)系。

積極的財(cái)政政策需要做好收支兩方面工作

黨的十八大為我國(guó)未來(lái)10年的發(fā)展制定了明確的奮斗目標(biāo)，剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則為此作出了明年的政策安排。會(huì)議提出將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，這種政策組合有別于2008年的政策安排。至少有一點(diǎn)可以肯定，在實(shí)行積極的財(cái)政政策同時(shí)，貨幣政策會(huì)以相對(duì)保守的姿態(tài)進(jìn)行配合，這樣則會(huì)有效防止出現(xiàn)“雙松”政策帶來(lái)的通脹壓力?；氐截?cái)政政策方面，積極的財(cái)政政策從理論上看，其政策手段無(wú)外乎是減稅和增支。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上也明確指出，積極財(cái)政政策就是要“繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，加大民生領(lǐng)域投入，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)格財(cái)政收支管理，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理”。我們可以解讀為貫徹積極財(cái)政政策所要做的就是圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)做好收支兩方面的工作。

第一，收入方面，進(jìn)一步擴(kuò)大結(jié)構(gòu)性減稅。結(jié)構(gòu)性減稅已經(jīng)實(shí)行了一段時(shí)間，如果單從稅收收入的總量來(lái)看，我國(guó)的稅收收入連年都是在增長(zhǎng)的，到2011年稅收收入已經(jīng)接近了9萬(wàn)億，而且也和我國(guó)實(shí)施的財(cái)政政策周期沒(méi)有很明顯的直接吻合關(guān)系。

事實(shí)上，我國(guó)實(shí)施的結(jié)構(gòu)性減稅是體現(xiàn)了有增有減的稅收政策導(dǎo)向的。具體而言，在促投資方面，實(shí)行了諸如增值稅轉(zhuǎn)型、證券交易印花稅調(diào)整、內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并、提高增值稅和營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)等措施；在促消費(fèi)和就業(yè)方面，實(shí)行了諸如個(gè)人所得稅免征額提高、儲(chǔ)蓄利息免征所得稅、車購(gòu)稅和契稅調(diào)整等措施，這些都是減稅的措施，也就是所說(shuō)的稅收上的“減法”。在調(diào)整結(jié)構(gòu)上則采取了諸如取消進(jìn)口設(shè)備免征增值稅和外商投資企業(yè)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅政策、取消專屬于外資企業(yè)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市的稅收優(yōu)惠政策、取消部分農(nóng)藥產(chǎn)品等部分產(chǎn)品的出口退稅等措施，這些則是所說(shuō)的稅收上的“加法”。從實(shí)施的情況看，還是有一定的效果，也對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整起到了一定的促進(jìn)作用。

下一步的工作應(yīng)該是結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，這里有一個(gè)突破口是加快推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)工作，今年如果繼續(xù)擴(kuò)大范圍的話，事實(shí)上是實(shí)施更大范圍的結(jié)構(gòu)性減稅，這可能引發(fā)很多方面的調(diào)整，包括財(cái)政體制。同時(shí)落實(shí)好支持小微型企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)財(cái)稅政策，完善穩(wěn)定出口政策，落實(shí)好其他各項(xiàng)稅費(fèi)減免政策，加大力度減輕企業(yè)和社會(huì)負(fù)擔(dān)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，在落實(shí)好結(jié)構(gòu)性減稅政策的基礎(chǔ)上，依法加強(qiáng)收入征管、應(yīng)收盡收，堅(jiān)決防止收取“過(guò)頭稅”、“過(guò)頭費(fèi)”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

第二，支出方面，增加對(duì)民生的投入，包括對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、保障性住房這些領(lǐng)域的投資進(jìn)一步增加，另外，對(duì)重大交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資也將適度增加，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)田水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備、綠色和食品安全等方面的投資。具體而言：一是推動(dòng)教育事業(yè)加快發(fā)展。這就包括了財(cái)政要在我國(guó)的義務(wù)教育、尤其是農(nóng)村義務(wù)教育方面有較大投入，提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平。二是加大醫(yī)療體制改革，提高新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。三是強(qiáng)化社會(huì)保障體系建設(shè)，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。四是加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)，繼續(xù)大力支持保障性安居工程建設(shè)，切實(shí)降低保障性安居工程建設(shè)成本。

謹(jǐn)防財(cái)政赤字所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)該說(shuō)，上述的支出都屬于民生開(kāi)支，都是需要財(cái)政加大投入才可能完成的。財(cái)政要有切實(shí)的舉措來(lái)減輕居民在教育、醫(yī)療、住房等方面的負(fù)擔(dān)，提高居民福利水平。但要看到，這些支出數(shù)量是巨大的，相關(guān)項(xiàng)目的投資周期往往比較長(zhǎng)，這時(shí)就需要注意其規(guī)模的合理性，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)，不應(yīng)該太過(guò)超前，因?yàn)檫@些措施的實(shí)施一定程度上會(huì)增加財(cái)政赤字和政府債務(wù)的規(guī)模。2008年年初的財(cái)政赤字已經(jīng)安排得相當(dāng)少，赤字率僅為0.6%，但2009年我國(guó)的赤字一下增加到9500億，2010年更是突破1萬(wàn)億，赤字率接近國(guó)際公認(rèn)的3%警戒線，這會(huì)大大增加財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

按照目前的安排，2013年的中央赤字預(yù)算可能較2012年有所擴(kuò)大。一般來(lái)講，財(cái)政赤字率提高，加大國(guó)債基礎(chǔ)建設(shè)投資，或者加大財(cái)政民生支出，都是積極財(cái)政政策的表現(xiàn)。但一定要注意的是控制赤字和債務(wù)累積的規(guī)模帶來(lái)的財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槲覈?guó)雖然還不允許地方政府發(fā)行債券，但事實(shí)上的地方政府債務(wù)已經(jīng)超過(guò)了中央政府的國(guó)債余額，所以在加大財(cái)政赤字規(guī)模的同時(shí)，的確要重視對(duì)政府債務(wù)的管理。這就需要深化國(guó)債管理制度改革，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，抓緊建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)，切實(shí)防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，積極利用外國(guó)政府和國(guó)際金融組織貸款。

在支出安排的另一個(gè)方面還需要做到的是，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理，嚴(yán)格控制人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等一般性支出，嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”支出，把更多的財(cái)政資金用到民生支出方面。這也是有增有減的支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，而這樣的調(diào)整也是符合民意，順應(yīng)發(fā)展形勢(shì)的。

通過(guò)上述的分析，我們應(yīng)該感覺(jué)到，2013年要實(shí)行的積極財(cái)政政策和以往的積極財(cái)政政策還是有很多變化之處的?？梢栽诖税盐覈?guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)調(diào)整成為“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”并行。過(guò)去，保增長(zhǎng)往往是一個(gè)我們追求的硬性指標(biāo)，為了達(dá)到這一指標(biāo)可能會(huì)忽視調(diào)結(jié)構(gòu)，甚至為了保增長(zhǎng)不計(jì)代價(jià)而付出過(guò)多的成本，這與“十八大”提出的有質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求是不符的。所以，由“?！备摹胺€(wěn)”，恰恰是保證了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。在保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的同時(shí)，抓住時(shí)機(jī)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)該是目前的當(dāng)務(wù)之急。積極的財(cái)政政策要在這方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這也就需要財(cái)政政策的工具和作用點(diǎn)本身要符合這兩個(gè)目標(biāo)協(xié)調(diào)運(yùn)行的要求。再放眼到宏觀經(jīng)濟(jì)政策的層面，我們要在穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)之間保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，或者說(shuō)積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策要同時(shí)追求并兼顧好這兩個(gè)目標(biāo)，這應(yīng)該成為明年乃至今后一段時(shí)間我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策組合格局的一個(gè)重要的立足點(diǎn)。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

責(zé)編/劉廣為 美編/石玉