打破作風(fēng)建設(shè)周期律的深層思考

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，傳統(tǒng)的改進(jìn)工作作風(fēng)套路很難取得持久效果。打破機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)周期律，需要從制度規(guī)范、監(jiān)督約束、文化重塑三個(gè)層面入手

2012年12月中共中央政治局通過了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，內(nèi)含文風(fēng)、會(huì)風(fēng)、調(diào)研、出訪、接待方面節(jié)約從簡等規(guī)定，涉及不貼標(biāo)語、不掛橫幅、不鋪地毯、不擺花草、不宴請(qǐng)、不封路、開短會(huì)等眾多具體細(xì)節(jié)。此后，中央政治局領(lǐng)導(dǎo)主持會(huì)議、外出考察均身體力行該規(guī)定，地方政府及軍隊(duì)紛紛響應(yīng)。該變革大體反應(yīng)了習(xí)近平等領(lǐng)導(dǎo)人如是特質(zhì)或傾向：第一，崇尚簡約、樸實(shí)，討厭擺闊、端架子和形式主義；第二，從我做起，率先垂范；第三，從力所能及的細(xì)節(jié)入手，開風(fēng)氣之先，為未來體制改革熱身。

改進(jìn)工作作風(fēng)的周期律怪現(xiàn)象

改進(jìn)工作作風(fēng)在我國決非新名詞，不僅不是新名詞，反而還與政府機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環(huán)怪圈相似，出現(xiàn)過“改進(jìn)-回歸-再改進(jìn)-再回歸”的循環(huán)怪圈。

眾所周知，毛澤東平生最恨貪污浪費(fèi)、以權(quán)謀私、形式主義、脫離群眾、貪圖享樂等官僚習(xí)氣，最不忍見貪官污吏騎在百姓頭上作威作福。為了打擊各種官僚陋習(xí)，防止所謂政權(quán)變修，他多次發(fā)動(dòng)大規(guī)模的整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，不惜以“天下大亂”來實(shí)現(xiàn)所謂“天下大治”，可天下并未因此“大治”，官僚惡習(xí)并未因此被根除。一次次整風(fēng)狂瀾停息后，舊的官僚習(xí)氣總在不經(jīng)意中悄然回歸。

改革開放以來，我國每一次政府機(jī)構(gòu)改革都強(qiáng)調(diào)精簡機(jī)構(gòu)及冗員，轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，提高行政效率。為了遏制公款吃喝的頑癥，中央還一度明確規(guī)定，公務(wù)接待不得超過“四菜一湯”，一聲令下，舉國無不稱好?？墒?，沒過多久，地方政府便發(fā)明出一種既不違規(guī)又可大吃大喝的怪招——每一個(gè)大菜都含四個(gè)小菜，讓“四菜一湯”名正言順地成為“十六菜一湯”，好一個(gè)“上有政策，下有對(duì)策”！此后，各地很快便將“四菜一湯”置之腦后，公款大吃大喝依舊了。

2001年黨的十五屆六中全會(huì)通過的《加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》指出：“聽任不正之風(fēng)侵蝕黨的肌體，就會(huì)損害黨群關(guān)系和干群關(guān)系，甚至失去民心，喪失政權(quán)……當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要抓住重點(diǎn)，集中解決黨的思想作風(fēng)、學(xué)風(fēng)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和干部生活作風(fēng)方面的突出問題”。2002年被定為“轉(zhuǎn)變作風(fēng)年”。在中央的號(hào)召下，廣東、江蘇、廣西、福建、浙江、山東等20多個(gè)省級(jí)單位都有市、縣開展“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)作風(fēng)”活動(dòng)，一時(shí)機(jī)關(guān)作風(fēng)因此有所好轉(zhuǎn)。

但是，由于該類評(píng)議活動(dòng)在評(píng)議人選擇、評(píng)議對(duì)象分類、評(píng)議方法及結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)均存在諸多不當(dāng)，所以評(píng)議結(jié)果常常失真。眾多機(jī)關(guān)所獲的群眾滿意率均在90%以上，即使某些排名墊底、被懲罰的機(jī)關(guān)其滿意率也常有百分之七八十；某縣在連續(xù)幾次獲得百分之九十多的滿意率之后，公然登報(bào)宣稱力爭來年群眾滿意率達(dá)100%。眾所周知，現(xiàn)代社會(huì)是多元社會(huì)，群眾對(duì)政府的滿意率如能達(dá)到百分之七八十，就已經(jīng)很不錯(cuò)了。100%的滿意率，只要稍有點(diǎn)政治學(xué)常識(shí)的人都知道，那是騙人的鬼話！結(jié)果的失真意味著依據(jù)結(jié)果而行的賞罰失真。最終該項(xiàng)以反對(duì)形式主義為目標(biāo)的活動(dòng)自己也淪為形式主義的“政績工程”。這或許正是這項(xiàng)曾年年舉辦、一度紅火的活動(dòng)近年來不了了之的根本原因。

歷次改進(jìn)作風(fēng)之所以出現(xiàn)如上怪圈，原因之一是每次改進(jìn)作風(fēng)都是由中央領(lǐng)導(dǎo)發(fā)動(dòng)并給力，但整個(gè)官員隊(duì)伍并未像發(fā)動(dòng)者一樣熱心、給力，至多不過是被動(dòng)跟風(fēng)，盡管他們跟風(fēng)時(shí)吼得常比發(fā)動(dòng)者還響。如同吹氣球一樣，中央領(lǐng)導(dǎo)的吹氣使良好政風(fēng)的氣球被動(dòng)變大，一俟領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移，不再吹氣，即使氣球口被繩子（如“四菜一湯”）扎得再緊，日子久了，氣球也會(huì)慢慢泄氣并還原。原因之二是歷次改進(jìn)作風(fēng)幾乎都是決心有余而制度保障及懲處不力，不僅在如何轉(zhuǎn)變作風(fēng)上缺乏具體事項(xiàng)的列舉，而且對(duì)公然違反者也缺乏懲處。久而久之，官員們自然故態(tài)復(fù)萌了。當(dāng)然，歷次改進(jìn)作風(fēng)的無功而返也充分表明，官僚陋習(xí)根深蒂固，非一招一式即能根除。

打破作風(fēng)建設(shè)周期律的政策建議

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，傳統(tǒng)的改進(jìn)工作作風(fēng)套路很難取得持久效果。走出機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)循環(huán)怪圈，需要從制度規(guī)范、監(jiān)督約束、文化重塑三個(gè)層面入手。

第一，制度規(guī)范。一是作風(fēng)建設(shè)本身的制度規(guī)范須盡可能具體、明確、客觀，以減少在執(zhí)行過程中“上有政策、下有對(duì)策”的空間。國人實(shí)在太聰明了，這種聰明不僅體現(xiàn)在過去的文學(xué)藝術(shù)和現(xiàn)在的科學(xué)發(fā)明上，還更體現(xiàn)在鉆空子的超高技藝上，對(duì)付最“聰明”人往往只能采用最笨的辦法，就是劃死“杠杠”——凡制度，都盡可能細(xì)致、周密，讓其無空子可鉆。本次作風(fēng)建設(shè)與歷次作風(fēng)建設(shè)相比，一個(gè)可喜的變化在于不再只是籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)要克服官僚主義，轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，而是具體指出了要改進(jìn)的作風(fēng)細(xì)節(jié)（如不掛橫幅、不鋪地毯、不擺花草等），該做法值得發(fā)揚(yáng)光大。例如，對(duì)黨政機(jī)關(guān)“三公”消費(fèi)居高不下的頑癥，不妨循此做法，本著從嚴(yán)從省原則，在實(shí)際調(diào)研基礎(chǔ)上，明定不同級(jí)別、性質(zhì)、地區(qū)的機(jī)關(guān)的“三公”消費(fèi)額度，超額一律不準(zhǔn)報(bào)銷。同時(shí)，對(duì)“三公”消費(fèi)的報(bào)銷發(fā)票予以抽查核實(shí)，對(duì)餐費(fèi)要查實(shí)招待的是誰，是否必要，是否超標(biāo)；對(duì)辦公用品要核對(duì)購物小票明細(xì)，并加以分類匯總，看是否符合日常需要。

二是改革相關(guān)政治體制。作風(fēng)是葉，體制是根。要從根本上改進(jìn)作風(fēng)還須大力改革相關(guān)政治體制。比如，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相沿而來的太多政府層級(jí)就經(jīng)常使政府權(quán)威及執(zhí)行力逐級(jí)遞減，導(dǎo)致山高皇帝遠(yuǎn)、鞭長莫及等執(zhí)行困局。作風(fēng)建設(shè)也常如此：一邊是中央大力提倡并力行外出考察輕車簡從，不許擾民；另一邊卻是副縣長一天陪外來領(lǐng)導(dǎo)洗n次澡，以致虛脫。一邊是中央提倡并力行少開會(huì)，不宴請(qǐng)；另一邊卻是基層單位年底會(huì)議爆滿，以致附近餐館一席難求。同時(shí)，過多的政府層級(jí)還使政府間分權(quán)不清，分權(quán)越不清就越難因地制宜地管理，越易出現(xiàn)管理漏洞和服務(wù)真空，產(chǎn)生特權(quán)、腐敗、專橫現(xiàn)象。此外，政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，政府管理錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象普遍，也是機(jī)關(guān)作風(fēng)難以好轉(zhuǎn)的深層原因之一?？梢?，精簡政府層級(jí)，轉(zhuǎn)變政府職能，建立責(zé)權(quán)明晰、廉潔高效的政府是改變作風(fēng)必練的內(nèi)功之一。

第二，監(jiān)督約束。人一半是天使，一半是野獸，在相似的誘惑面前總難免犯相近的錯(cuò)誤，因而需要監(jiān)督約束。在改進(jìn)作風(fēng)上也是如此。我國現(xiàn)行地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)分散在政府、黨委、檢察院等眾多部門，同時(shí)這些部門皆不同程度受制于被監(jiān)督對(duì)象——地方黨委或政府，以致監(jiān)督效率不彰。加強(qiáng)政府執(zhí)行力、改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)，需建立橫向綜合、縱向垂直的監(jiān)督體制，使地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)既獨(dú)立于被監(jiān)督對(duì)象之外又?jǐn)Q成一股繩，敢于并有能力行使具體到位的監(jiān)督權(quán)。

同時(shí)，賦予被管理、服務(wù)者對(duì)掌權(quán)者不同程度的評(píng)價(jià)權(quán)，也是促使掌權(quán)者改進(jìn)作風(fēng)的動(dòng)力之一。因此，本世紀(jì)初一度廣泛流行的群眾評(píng)議機(jī)關(guān)作風(fēng)活動(dòng)還應(yīng)在完善其程序的基礎(chǔ)上繼續(xù)推行；對(duì)于一些政府窗口性服務(wù)部門的工作，一律采用顧客辦事結(jié)束后按鍵評(píng)價(jià)是否滿意的辦法，以促其工作人員轉(zhuǎn)變作風(fēng)。

第三，文化重塑。文化是心靈的積淀，不同的心靈積淀會(huì)產(chǎn)生不同的行為定式?！澳拘阌诹郑L(fēng)必摧之”。一個(gè)單位一旦形成了腐敗的文化，不腐敗者就會(huì)無法立足；一旦形成了“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的官僚文化，待百姓如親人者就會(huì)被視為另類；一旦形成了“能喝八兩喝一斤，這個(gè)同志我放心”的酒鬼文化，就免不了“能喝白酒喝啤酒，這個(gè)同志要調(diào)走”的反常現(xiàn)象。盡管在外胡吃海喝遠(yuǎn)不如在家粗茶淡飯有利健康，但是長期在外山珍海味、推杯換盞的習(xí)慣總會(huì)讓人感到白粥小菜少了點(diǎn)什么。文化是自然形成的，也是主觀塑造的，只要有正確的導(dǎo)向、貼近心靈的說服教育、周密的制度規(guī)范、強(qiáng)勢(shì)而持久的執(zhí)行與監(jiān)督，天長日久，就會(huì)生長出不同于舊文化、舊習(xí)氣的新文化、新風(fēng)尚。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰