行政體制改革的“六權(quán)”法則

十八大報(bào)告指出：“行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求?！碑?dāng)前要順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，政府行政體制的改革非常重要。政府只有以更大的勇氣做好自身的改革，理順政府和市場的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)體制改革才能水到渠成，才能順利地推進(jìn)。

改革要處理好政府、市場和社會(huì)“三駕馬車”的關(guān)系

改革需要理論支撐，行政體制改革關(guān)鍵要處理好政府、市場和社會(huì)“三駕馬車”的關(guān)系?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)充分發(fā)揮市場、政府、社會(huì)“三駕馬車”的作用，形成合理的“三元”市場體系結(jié)構(gòu)。完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，迫切需要構(gòu)建“政府——社會(huì)（中間組織）——市場（企業(yè)）”的三層結(jié)構(gòu)，處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系。與此相適應(yīng)，也需要“三元”調(diào)節(jié)機(jī)制，即由政府主導(dǎo)的宏觀調(diào)控機(jī)制、由社會(huì)中間組織進(jìn)行的中觀調(diào)控機(jī)制和運(yùn)用市場來實(shí)現(xiàn)資源配置的市場調(diào)控機(jī)制。在市場調(diào)控機(jī)制這只“看不見的手”的自發(fā)調(diào)節(jié)和政府宏觀機(jī)制這只“看得見的手”雙重失靈時(shí)，社會(huì)中間組織將會(huì)作為構(gòu)架于市場與政府之間的“第三只手”，起到彌補(bǔ)市場失靈與政府缺陷的作用。

我國經(jīng)濟(jì)增長方式帶有典型的政府主導(dǎo)特性。政府主導(dǎo)型增長方式是市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程的產(chǎn)物和過渡性體制安排，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)起飛的客觀需求，但也造成了一些弊端。首先，政府與市場的邊界不清晰，政府對(duì)于微觀事物的干預(yù)過多，如行政審批制度過多過嚴(yán)，政府管理存在“越位”現(xiàn)象。而一些本應(yīng)由政府管理的宏觀事物，則存在管理失當(dāng)?shù)膯栴}，如基本公共服務(wù)供給不足，競爭規(guī)則不完善等，政府管理存在“缺位”現(xiàn)象。此外，政府包辦了大量本應(yīng)由市場去做的事情，政府管理存在“錯(cuò)位”現(xiàn)象。其次，目前社會(huì)組織成立門檻過高，一些社會(huì)組織行政化傾向明顯，現(xiàn)行管理制度不適應(yīng)社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展的需要，造成了我國社會(huì)中間組織培育嚴(yán)重不足，難以起到有效的中觀調(diào)節(jié)作用。

當(dāng)前，最重要的改革是政府自身的改革。政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，以行政機(jī)制改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革。轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府職能改革的方向應(yīng)是變“大政府、小社會(huì)”為“小政府、大社會(huì)”；變“無限政府”為“有限政府”；變“全能型政府”為“服務(wù)型政府”。這樣，原來“政府替換市場”的職能交給市場，而應(yīng)屬于中間組織的管理職能則還給中間組織，改變政府“大包大攬”的格局，做到“有所為有所不為”。

行政體制改革關(guān)鍵在于“權(quán)”

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的政府機(jī)構(gòu)職能體系。具體來說：

一要“放權(quán)”。中央政府對(duì)地方政府向下放權(quán)，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，科學(xué)配置中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，實(shí)現(xiàn)中央、地方權(quán)力的合理分配與制衡。政府對(duì)市場和社會(huì)向外放權(quán)，各級(jí)政府要把不應(yīng)該管而又管不好的事還給社會(huì)中間組織，要弱化政府微觀管理職能，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的就應(yīng)放給市場，最大限度地激發(fā)市場和社會(huì)的活力，更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)、反映利益訴求、協(xié)調(diào)利益矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的作用，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。

二要“削權(quán)”。以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)。減少和下放投資審批事項(xiàng)、減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)、減少部門職責(zé)交叉和分散。要把減少行政審批作為職能轉(zhuǎn)變的突破口，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，推進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)管理方式由管微觀、管審批、管短期向管宏觀、管監(jiān)管、管中長期轉(zhuǎn)變，將“錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場的手”，要防止政府部門成為一只“閑不住的手”，成為“萬能”和具有“無限責(zé)任”的強(qiáng)勢政府。

三要“分權(quán)”。推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，改變權(quán)力過于集中的局面。

四要“限權(quán)”。要確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，讓權(quán)力在憲法和法律的“籠子中”運(yùn)行。要按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，理清政府與市場、社會(huì)的權(quán)力邊界，處理好政府和市場的關(guān)系，深化行政審批制度改革。減少微觀事務(wù)管理，把更多精力集中到事關(guān)長遠(yuǎn)和全局的重大事項(xiàng)上來，提高政府管理科學(xué)化水平。

五要“監(jiān)權(quán)”。用權(quán)一定要受到監(jiān)督。要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，全面推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公開化，抓緊出臺(tái)政務(wù)公開、財(cái)政公開、司法公開的具體方案，讓權(quán)力在“陽光下”運(yùn)行。

六要防止“侵權(quán)”。政府要從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)，防止政府對(duì)公民合法權(quán)益的侵犯，確保依法行政。

有必要成立由中央直接領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威的、獨(dú)立的、超越部門的中央改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

行政體制改革是改革的有機(jī)組成部分，推進(jìn)行政體制改革有賴于頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。有必要成立由中央直接領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威的、獨(dú)立的、超越部門的中央改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從高層進(jìn)行改革頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃。改革的頂層設(shè)計(jì)需要采取“高屋建瓴、從長計(jì)議、深謀遠(yuǎn)慮、系統(tǒng)設(shè)計(jì)”的原則。一要“高”，采取“高屋建瓴”的高端設(shè)計(jì)，自高層推動(dòng)，自上而下進(jìn)行改革。二要“遠(yuǎn)”，要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，謀劃長遠(yuǎn)之道，少用權(quán)宜之計(jì)。三要“深”，要深謀遠(yuǎn)慮，強(qiáng)調(diào)治本而不是治標(biāo)。四要“系統(tǒng)”，改革是系統(tǒng)工程，牽一發(fā)動(dòng)全身，要系統(tǒng)設(shè)計(jì)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)改革頂層設(shè)計(jì)要有“四個(gè)破除”。一要破除推動(dòng)主體的“部門化”，防止讓既得利益者設(shè)計(jì)改革和推進(jìn)改革，防止部門利益對(duì)改革的鎖定。二要破除改革設(shè)計(jì)的“碎片化”，防止“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的短期政策。三要破除改革方法的“短視化”。頂層設(shè)計(jì)不能針對(duì)表層問題“下藥”，而應(yīng)該針對(duì)深層次的矛盾“對(duì)癥下藥”，要治標(biāo)更要治本。四要破除改革目標(biāo)的“應(yīng)急化”，防止改革停留在部門層面的“小修小補(bǔ)”，以致出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”，許多老問題久改不革、新問題層出不窮的局面。

（作者為全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、民建中央副主席）

責(zé)編/杜鳳嬌 美編/李祥峰