廉政改革：理論困局與策略選擇

政治領(lǐng)域哪些改革問題亟待理論突破？

調(diào)查結(jié)果為：廉政改革（列第一位）、民主參與（列第三位）、簡政放權(quán)（列第六位）

廉政改革。廉政實踐有賴于廉政理論的指導，缺乏這種指導，反腐敗實踐就會成為“墻上蘆葦，頭重腳輕根底淺”。由于腐敗的實質(zhì)是公共權(quán)力的濫用，防止權(quán)力濫用的最好方法，就是加強對公共權(quán)力的制約。所以，廉政理論必須解決公共權(quán)力合法行使的問題。

民主參與。社會利益的分化以及由此導致的社會意識多元化，激發(fā)了強烈的政治參與訴求，也給以“人民當家作主”為特征的中國特色社會主義民主發(fā)展帶來了新的要求與挑戰(zhàn)。民主參與的理論與實踐進一步發(fā)展完善，需要從多方面突破：比如，增強公共事務的“透明性”，培養(yǎng)公民政治參與的意識和能力，以黨內(nèi)參與帶動社會參與，推動民主參與的全面發(fā)展等。

簡政放權(quán)。按照公共管理理論，管理層越多，管理成本越高，管理效率越低。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者諾斯認為，發(fā)達國家的興起就在于國家對經(jīng)濟人的關(guān)系上從“政經(jīng)不分型”到“政經(jīng)保持距離型”這一根本轉(zhuǎn)變。因此，行政體制改革要以“有限政府”、“公共服務型政府”為目標，簡政放權(quán)，使政府從所有者和經(jīng)濟活動的直接管理人，向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變，處理好政府、市場和社會“三駕馬車”的關(guān)系。

廉政建設(shè)是中國改革事業(yè)順利進行的重要保障，也是改革利益得到公平分享的推動力，更是實現(xiàn)政府發(fā)展的內(nèi)在要求。當前，廉政改革面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，能否破解廉政改革過程中的理論問題，直接關(guān)系到廉政建設(shè)本身的公信力。

五種理論從不同角度對我國腐敗發(fā)生根源進行了解釋，但仍顯得不足

我國現(xiàn)階段腐敗發(fā)生的主要根源是什么？這個問題是廉政改革的邏輯起點。當前，腐敗行為滲透進社會生活各個領(lǐng)域，呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)態(tài)勢。我國現(xiàn)階段腐敗的根源是什么呢？

傳統(tǒng)階級斗爭論認為，腐敗是資本主義腐朽思想的產(chǎn)物，官員之所以發(fā)生腐敗，就在于他們背叛了階級立場，盲目追求資本主義糜爛生活方式，防治腐敗須把腐敗分子作為階級斗爭對象，用強制手段加以懲處。

傳統(tǒng)道德論認為，腐敗發(fā)生與道德失落呈正相關(guān)，中國腐敗是官員個人道德墮落的結(jié)果，防治腐敗必須注重官員的思想道德教育。

腐敗文化論認為，中國傳統(tǒng)文化是腐敗的文化，內(nèi)部的腐敗因子是無法消除的，人情關(guān)系的存在使腐敗得以滋生蔓延，防治腐敗須先行改變中國文化結(jié)構(gòu)。

經(jīng)典尋租論認為腐敗是行政權(quán)力過度干預市場、追求超額壟斷利潤的后果，防治腐敗須改革行政審批制度，下放政府權(quán)力。

新制度理論認為腐敗是制度供給不足的產(chǎn)物，制度缺陷會給腐敗行為提供活動空間，防治腐敗應重視制度建設(shè)。

以上這些理論從不同角度對我國腐敗發(fā)生根源進行了解釋，但仍顯得不足。我們不應把腐敗歸結(jié)為中國的“特產(chǎn)”，也不應對防治腐敗持悲觀態(tài)度。我國正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時期，腐敗的發(fā)生具有結(jié)構(gòu)性特點，即我國腐敗不是社會制度的必然產(chǎn)物，而是經(jīng)濟社會發(fā)展特定時期難以避免的階段性現(xiàn)象，完全可以像世界上其他清廉國家一樣，隨著國家治理水平的提高而逐步得到解決。在現(xiàn)階段，我們只能預期盡可能地減少腐敗而不是徹底地根除腐敗。反腐敗將貫穿于社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的全過程。

廉政創(chuàng)新的策略選擇：不能依賴微觀行動理論和中觀治理理論

解決策略選擇問題是廉政改革的基礎(chǔ)。微觀行動理論認為應采用“摸著石頭過河”的方法，把基層政府作為廉政創(chuàng)新的第一主體，從基層開始自下而上地推行廉政創(chuàng)新，再向全國推廣。廉政創(chuàng)新是一項充滿風險的事業(yè)，特別是那些對于存在爭議的制度措施比如官員財產(chǎn)申報等而言，從基層開始試行會減少政治風險，減輕社會壓力。

中觀治理理論則認為，應重視公民社會組織的參與作用，把中層組織建設(shè)作為廉政建設(shè)的重點，形成治理網(wǎng)絡，發(fā)揮中層組織承上啟下的作用，讓廉政創(chuàng)新從中間向兩邊拓展。但客觀地說，我國的社會團體力量仍過于薄弱，社會公眾的參與效能感仍不足，他們難以承擔起廉政改革的重任。

在這里需指出，改革開放以來，政府制定出臺了一系列廉政制度，但從總體上看，這些廉政制度尚未形成整體力量，其原因在于缺乏廉政理論指導和頂層設(shè)計，以致廉政制度應急性強于規(guī)劃性、短期性強于長期性。對于廉政創(chuàng)新來說，“摸石頭”已經(jīng)難以應付層出不窮的腐敗問題，并會使廉政改革陷入停頓，因此必須從宏觀上明確廉政創(chuàng)新的總體戰(zhàn)略和路線圖，消除廉政制度的應急性色彩，強化其預見性和持續(xù)性。頂層設(shè)計并不是零散的“方案”、“規(guī)劃”的制定，也不是簡單的查漏補缺，而是把廉政改革作為一項社會工程，從政治發(fā)展角度審視和評估廉政創(chuàng)新的必要性和可行性，確定廉政創(chuàng)新的工作環(huán)節(jié)、重點步驟以及階段目標，引導廉政改革的整體推進。頂層設(shè)計要求廉政改革與政治發(fā)展和社會民意相一致，吸納有益行政體制改革要素，形成廉政創(chuàng)新內(nèi)核。如此，頂層設(shè)計的憲政原則是什么、頂層設(shè)計與懲治防體系發(fā)展規(guī)劃如何協(xié)調(diào)、頂層設(shè)計應該優(yōu)先考慮哪些制度內(nèi)容，包括國家預算民主制度、官員財產(chǎn)申報制度、行政信息公開制度、舉報人保護制度等，均需著眼于廉政建設(shè)的長遠規(guī)劃作出選擇。

廉政改革的關(guān)鍵是有效制約公權(quán)力

如何更有效地制約公共權(quán)力？解決這個問題是廉政改革的關(guān)鍵。在理論界，不同學者提出了不同的制約思路。

權(quán)力制約權(quán)力論以天賦人權(quán)理論為基礎(chǔ)，認為權(quán)力必須受到有效制約，要制約權(quán)力，應在橫向上配置給三個權(quán)力主體，即立法、行政和司法三大部門，通過它們之間的權(quán)責規(guī)定和運行過程中的相互制衡，從而避免權(quán)力被濫用。

權(quán)利制約權(quán)力論以社會契約理論為基礎(chǔ)，認為政府權(quán)力是有限的，公民、社團可以通過行使選舉、罷免、言論自由、參與及非暴力反抗等民主權(quán)利對權(quán)力主體進行制約，從而讓權(quán)力不敢逾越邊界。

以道德制約權(quán)力論以經(jīng)濟人假設(shè)理論為基礎(chǔ)，認為人性本惡，不對權(quán)力加以制約，任何權(quán)力主體都可能侵犯公民的自由和權(quán)利，故應把外在的道德準則轉(zhuǎn)化為權(quán)力主體內(nèi)心的道德自律，通過強化道德修養(yǎng)和道德意志，培養(yǎng)權(quán)力主體的自我約束能力，從而保證權(quán)力的廉潔性。

其實，制約的關(guān)鍵在于適度分權(quán)，避免權(quán)力過于集中。從現(xiàn)有分權(quán)途徑來看，我們并非要采取西方的分權(quán)做法，而是結(jié)合中國國情，對權(quán)力運行過程進行功能分解，讓決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分屬于不同的權(quán)力主體，形成既協(xié)調(diào)一致又相互制約的局面。

在這里，有兩個問題需要我們關(guān)注，一是權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的核心是什么。這個問題從縱向方面涉及到政府、市場、社會之間的關(guān)系，從橫向方面涉及到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的協(xié)調(diào)和制約關(guān)系；二是權(quán)力配置的關(guān)鍵是什么。這個問題從內(nèi)部涉及到權(quán)力與責任之間的關(guān)系，從外部涉及到權(quán)力與制約之間關(guān)系。針對于此，在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，我們需要圍繞“職能”重新梳理政府、市場和社會的各自定位，明確劃定政府職能、市場職能與社會職能之間的界限，各自履行應有的職能。在權(quán)力配置方面，需要明確權(quán)力配置的本質(zhì)是權(quán)力資源的重新分配，其關(guān)鍵在于杜絕個別強勢集團和既得利益集團壟斷國家政治生活中的權(quán)力資源，實現(xiàn)權(quán)力資源分配的分散化和相對平等化，讓不同階層或集團能夠擁有不同性質(zhì)的權(quán)力資源，進而讓這些權(quán)力資源代表不同的利益權(quán)利和地位。

“一把手”是權(quán)力監(jiān)督的重點，更是權(quán)力監(jiān)督的難點

如何監(jiān)督“一把手”權(quán)力？解決這個問題是廉政改革的一大難題。“一把手”是權(quán)力監(jiān)督的重點，更是權(quán)力監(jiān)督的難點，其要害在于“一把手”經(jīng)常處于失監(jiān)地位，雖然在行政過程方面有上級部門的監(jiān)督，但由于監(jiān)督效力有限，不可能對“一把手”實行全方位的監(jiān)督。更重要的是，“一把手”掌握了單位內(nèi)部的權(quán)力資源，對重大利益事項具有決定權(quán)，單位其他人的切身利益在很大程度上受“一把手”掌控，畏權(quán)心理的存在阻礙了監(jiān)督的實施。在現(xiàn)階段，解決“一把手”監(jiān)督問題，不僅可以把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，而且可以為社會公眾樹立反腐的信心，擴大廉政參與范圍。

委托代理理論認為權(quán)力委托人與代理人偏好不一致、信息不對稱以及代理人具有剩余控制權(quán)的條件下，要監(jiān)督“一把手”權(quán)力，需要實現(xiàn)政務信息公開，加強對官員的廉政教育和廉政考核。更重要的是在實際運作過程中把黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、公民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等力量統(tǒng)一起來，形成一個獨立的監(jiān)督主體。

機制設(shè)計理論主要研究在信息不完全但是可以自愿交換并做出自由選擇條件下，可否通過分散化決策，實現(xiàn)個人利益與預定目標的一致。這種理論認為，應強化信息效率和激勵共容，完善“一把手”監(jiān)督制度、獎懲機制和福利保障機制。

國家廉政體系理論認為，應建立一個高度透明并具有問責性的國家廉政體系，這個廉政體系離不開民主的制度、成熟的公民社會、獨立的司法系統(tǒng)和擁有自由言論的媒體的支持，其中最關(guān)鍵的是“一把手”問責機制的設(shè)計，讓看守者又是被看守者，監(jiān)督者又是被監(jiān)督者。

防止利益沖突理論認為除了監(jiān)督“權(quán)力”外，還應關(guān)注“利益”因素，側(cè)重于從利益一方來壓縮腐敗空間并阻斷以權(quán)謀私通道，劃清合理利益與不合理利益的界限，規(guī)避“一把手”不正當利益關(guān)系對權(quán)力行使的干擾，建立權(quán)力與利益相分離的有效機制。在實際工作中，下一階段，我們是建立一個新的統(tǒng)一監(jiān)督機構(gòu)，整合不同監(jiān)督力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家監(jiān)督工作，還是仍沿用現(xiàn)行的監(jiān)督體系，創(chuàng)新協(xié)作機制推進監(jiān)督工作，需要結(jié)合實踐探索作出戰(zhàn)略選擇。這個問題涉及到黨政職能關(guān)系、執(zhí)法司法職能關(guān)系以及不同利益關(guān)系的重新調(diào)整。

（作者為北京大學廉政建設(shè)研究中心副主任、教授）

責編/杜鳳嬌 美編/李祥峰