中國城鎮(zhèn)化最大風(fēng)險：城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化

觀點摘要

中國城鎮(zhèn)化的最大風(fēng)險，是城鄉(xiāng)矛盾的內(nèi)化，即城市化的發(fā)展沒有真正解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別的矛盾，而是轉(zhuǎn)化為城市體系內(nèi)部更加復(fù)雜、更加深刻、更加棘手的社會矛盾

現(xiàn)在國內(nèi)許多城市都在推行以產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展進行人口調(diào)控，辦法是“以業(yè)控人”，力圖把大量低端產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人群淘汰出去。這種做法，簡直就是公開向農(nóng)民市民化挑戰(zhàn)了

大城市決不是數(shù)億中國農(nóng)民工的歸宿，剩下的選擇就只有一個——中小城市，特別是生活成本較低的小城市。但是，深入調(diào)查研究就會發(fā)現(xiàn)，這個看似合乎邏輯的選擇路徑，實際上也并不一定走得通

土地是農(nóng)民市民化的一個重要本錢，現(xiàn)行土地管理制度雖然不斷改進，但總體上仍然不利于失地農(nóng)民獲得充分補償，政府更沒有在城鎮(zhèn)土地擴張過程中把大量失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦姆e極性

城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展、擴張，對中國經(jīng)濟來講不僅是一個巨大機會，同時也有很大的風(fēng)險，現(xiàn)在這種風(fēng)險正實實在在地向我們走來。

“城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化”現(xiàn)象，在某種程度上有擴大的跡象

中國城鎮(zhèn)化的最大風(fēng)險，是城鄉(xiāng)矛盾的內(nèi)化，即城市化的發(fā)展沒有真正解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別的矛盾，而是轉(zhuǎn)化為城市體系內(nèi)部更加復(fù)雜、更加深刻、更加棘手的社會矛盾。

中國走向現(xiàn)代化，有一個絕對繞不過去的問題，就是通過現(xiàn)代經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消滅城鄉(xiāng)差別。但是現(xiàn)實生活告訴我們，在經(jīng)濟高速發(fā)展和城市繁榮的過程中，也可能出現(xiàn)另一種情況。即城鄉(xiāng)二元化和城鄉(xiāng)矛盾并沒有得到真正解決，而是轉(zhuǎn)化為城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)部矛盾，我把它叫做城鄉(xiāng)矛盾的內(nèi)化。拉美和東亞一些國家，已有這樣的典型案例。

2006年，我在研究中國農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移問題時就發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化的某些跡象。1996年到2003年，正是國內(nèi)城市化快速擴張和大量占用農(nóng)民耕地的高潮時期，耕地面積從19.51億畝急劇減少到18.51億畝，7年中減少了1億畝耕地，平均每年減少1429萬畝，7年耕地面積下降水平為5.13%，成為改革開放以來耕地面積下降最快的時期，但正是在這個時間段（1996-2003），農(nóng)業(yè)部門的就業(yè)比例卻始終保持在49—50%的水平，變動差率在1到0.9之間，幾乎可以小到不計。

當(dāng)時我的感覺是，這樣發(fā)展下去不行了。城市化把大量農(nóng)村土地拿走了，代價僅僅是不成比例地接受少量城市戶籍市民，繼續(xù)留在農(nóng)村就業(yè)的人群比例仍然相對較高，出現(xiàn)了“兩個極不對稱”，即城市化占用耕地的增長和農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移增長的比例極不對稱，城市規(guī)模擴展和城市吸納穩(wěn)定居民的比例極不對稱。后來，又有人提出了土地城市化大大快于人口城市化的問題。以1980年到2010年為例，城市區(qū)域面積從5000平方公里上升為4.6萬平方公里，面積增加了9.2倍，城鎮(zhèn)化率為49.95%，同期城鎮(zhèn)常住人口從1.9140萬增加到6.7113億，增加了3.5倍，其中戶籍人口只有4.5792億，人口城市化率只有43.15%，有2.1321億人沒有成為市民。

“兩個極不對稱”繼續(xù)發(fā)展，也可以在一個不太長的時間里讓中國城市化率達到很高水平（比如75—80%）；讓農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)民人口比例大大減少，從而在形式上消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別。但是，一切問題都不會得到真正解決。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別的矛盾，將會轉(zhuǎn)化為城市體系內(nèi)部的種種矛盾，例如城市人群貧富分化加大加劇的矛盾；城市戶籍市民和大量非戶籍就業(yè)人群的利益矛盾；政府管理差別和社會公平公正的矛盾；大城市人口過度擁擠和超越資源環(huán)境承載能力的矛盾，等等。

由此，在中國城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)基本結(jié)束之后，經(jīng)濟社會發(fā)展可能面臨一種非常糾結(jié)的狀況。那時，城市土地?zé)o論在商用、住宅或工業(yè)用地方面的進一步擴張，都會繼續(xù)創(chuàng)造巨大產(chǎn)值，城市建設(shè)與城市繁榮會發(fā)展到一個新水平，中國經(jīng)濟總量肯定會上一個大臺階。與此同時，大量失地農(nóng)民只有少部分真正融入市民社會，大部分成為不穩(wěn)定的城市最低收入人群，以及仍有相當(dāng)比例的農(nóng)村失業(yè)者。這時，如果我們執(zhí)政黨還要繼續(xù)堅持公正公平和共同富裕的發(fā)展方針，在已經(jīng)沒有大量土地資源和公有制土地紅利使用殆盡的情況下，斡旋余地將十分有限，成本和難度會非常之大。由于城鎮(zhèn)化過程中對土地資源及其收益的不平等分配，失地農(nóng)民損失巨大，城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化的社會矛盾一定會更加復(fù)雜、更加深刻、更加尖銳。中國的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，很可能就是另外一種樣子了。

根據(jù)我個人的觀察，國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)的“城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化”現(xiàn)象，一直沒有得到比較明顯的改善，在某種程度上還有擴大的跡象。

國內(nèi)城市建設(shè)高端化發(fā)展方向非常不適合農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變

新一輪城市化的投資結(jié)構(gòu)加上政府的行政偏好，正在引導(dǎo)國內(nèi)城市建設(shè)向高端化方向發(fā)展，在目前發(fā)展?fàn)顩r下，大量吸納農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)，大規(guī)模促進農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢欠浅＠щy的。

目前有一種很流行的觀點，認為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展可以產(chǎn)生40萬億的投入拉動，成為進一步推動經(jīng)濟的強大杠桿。這種分析是有道理的。但我認為如果真有40萬億的話，這個40萬億怎么投入才是最重要的問題，因為不同的投入——投入領(lǐng)域、投入結(jié)構(gòu)、投入方向，會給城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來完全不同的結(jié)果。

最近，中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告2012》，從農(nóng)民市民化的角度，提出了一種對未來城鎮(zhèn)化投入問題的思路。這個報告不是抽象計算40萬億的宏觀經(jīng)濟賬，比如未來30%左右的城市化率可以創(chuàng)造多少土地收入、新增消費、稅收總量、融資規(guī)模，最終能夠增加多少GDP總量等，而是測算在社會保障和公共服務(wù)的配套上，需要為農(nóng)民市民化投入的成本。該報告提出國內(nèi)農(nóng)民市民化的平均成本為10萬元人民幣，進入中等城市的農(nóng)民家庭配套成本50萬元，大城市將超過100萬元，總計未來20年大約需要投入40-50萬億。

按照我的理解，為農(nóng)民市民化進行社會保障和公共服務(wù)配套的城鎮(zhèn)化發(fā)展，實際上提出了一種具有明確指向性的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，即能夠充分容納和實現(xiàn)農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。這是一種非常有意義的分析方式。從理論合理性的意義上估算，未來20年農(nóng)民市民化的數(shù)額相當(dāng)巨大，首先需要把現(xiàn)有無城市戶籍的2億多農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民，之后按照合理的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例，還應(yīng)把近2億人轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，這樣粗算下來就有近4億農(nóng)民需要轉(zhuǎn)為城市市民。

要實現(xiàn)和容納這4億農(nóng)民市民化，讓這4億人在城市和城鎮(zhèn)中宜居、宜業(yè)、宜養(yǎng)，就必須在城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體架構(gòu)中，有能夠讓他們充分就業(yè)的行業(yè)領(lǐng)域；有大量適合他們貨幣購買力的住房；有足以容納他們子弟充分接受教育的學(xué)校；有能夠滿足為他們服務(wù)的醫(yī)療和其他基礎(chǔ)設(shè)施等，還要有一個適應(yīng)他們收入水平的城市生活成本門檻。很顯然，要滿足這些要求，已經(jīng)不是搞幾項工程和幾個投入預(yù)算就能解決的問題了，而是涉及到中國未來城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的大方向、大趨勢。

目前，中國的城市化、城鎮(zhèn)化發(fā)展正在進入新的發(fā)展階段，這個階段表現(xiàn)出來的種種情況，我認為非常不適合農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變，更不要說數(shù)量如此龐大的農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變了。根據(jù)我們的觀察，改革開放后的國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展，大致可分為兩個階段。第一階段主要以城市外延規(guī)模擴張為特征，在城市土地擴張帶動下，推動大規(guī)模城市改造、大規(guī)模住房和大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前大多數(shù)城市已進入該階段尾聲。第二個階段，許多城市開始選擇向高端化發(fā)展，在高端基礎(chǔ)設(shè)施、高端產(chǎn)業(yè)行業(yè)和高端投資領(lǐng)域，進行全面規(guī)劃、全面動員、全面投入。

應(yīng)當(dāng)看到，中國出現(xiàn)城市高端化發(fā)展態(tài)勢，既有發(fā)展階段提升需求的客觀背景，也有政府行政偏好的驅(qū)動。后者的作用非常強勢、非常有效，在缺乏必要約束時還常常導(dǎo)致城市高端化發(fā)展走向極端，甚至扭曲。例如許多城市的住房和住宅社區(qū)建設(shè)越來越高檔化、貴族化，城市公共設(shè)施越來越追求氣派、豪華，動輒就是國際一流。城建豪華之風(fēng)的典型案例就是爭建摩天大樓。據(jù)統(tǒng)計，2011年中國摩天大樓有1000多座，正在準備建設(shè)的也有1000多座，遠超美國的436座和阿聯(lián)酋的50座。在國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展排名很低的貴陽市，也要規(guī)劃建設(shè)17座摩天大樓，幾乎沒有知名度的廣西某市，正在雄心勃勃地規(guī)劃建設(shè)全國第一的“亞洲國際金融中心”，高度為528米。初步計算，5年后全國新建摩天大樓可能超過1000座，以每座50億元計算，投資總額將超過5萬億。

這樣的所謂城市高端化發(fā)展，可能不是個別案例而是itdA1HV+LpHqQlUxbFYt6FO53Z/QhBbVi3BZz6iJM5s=比較普遍的現(xiàn)象，不是少數(shù)行政官員追求的目標而是大多數(shù)政府在新一輪城市化發(fā)展中爭相攀比、追求的東西。如此下去，前文所講的農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展，就只有理論概念和模式的意義了。更值得研究的是，現(xiàn)在國內(nèi)許多城市都在推行以產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展進行人口調(diào)控，辦法是“以業(yè)控人”，力圖把大量低端產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人群淘汰出去。這種做法，簡直就是公開向農(nóng)民市民化挑戰(zhàn)了。

農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻褡畲笳系K：大城市生活成本的高昂和社會保障的短缺

大城市生活成本高昂和社會保障方面的諸多矛盾，成為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦淖畲笳系K，在國內(nèi)城市化布局方面存在的問題，又使農(nóng)民市民化的其他選擇困難重重。

長期以來，理論界普遍認為農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦淖畲笳系K是城鄉(xiāng)戶籍制度，提出只要放開嚴格的戶籍管理就能改變現(xiàn)狀。我歷來不認同這個觀點，至少在北京、上海、廣州一類大城市，這個觀點與事實不符。實際情況是，在這樣的大城市里實現(xiàn)農(nóng)民市民化，最大、最重要的障礙并不是戶籍，而是生活成本的高昂和社會保障的短缺。下面僅以兩個典型事例說明問題。

第一是住房問題。從2004—2011年，國內(nèi)商品住宅銷售價格（元∕平米）增長92.83%，平均每年價格增長11.60%，大致8年翻一番，其中北京、上海等大城市的房價年增水平高于16%，大致6年翻一番。在中央政府的嚴格調(diào)控下，情況有所改善，但是從2012年11月開始，房價水平又大幅反彈，許多大中城市房價漲幅已接近兩位數(shù)字。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房，52%為用人單位提供的集體宿舍，47%為租住“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部或城近郊區(qū)的農(nóng)民住房，自購住房的比重不足1%，繳納住房公積金的農(nóng)民工比重不足3%。2010年農(nóng)民工月租房成本平均為421元，占月平均工資的四分之一。現(xiàn)在中央政府正在大力實施保障房建設(shè)工程，3200萬套保障房以四口之家計算可容納近1.2億人，但這個保障房工程基本上沒有農(nóng)民市民化的份額，更不要說可能有上億人的規(guī)模了。

第二是社會保障問題。最近8年來城市企業(yè)退休基本養(yǎng)老金水連續(xù)提高，2012年已從月人均700多元提高到1700元，年收入達到20400元，這就為全面參加社會保障項目提供了基本條件。相比之下，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國農(nóng)民工2011年底參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的比重僅為16.4%，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的僅為18.6%，參加工傷保險的僅為27%，參加失業(yè)保險的僅為9.4%。如此低的參保水平，主要受制于低收入水平的制約。以武漢市為例，一個農(nóng)民工如參加城鎮(zhèn)各項社會保險，用人企業(yè)每月需為其繳納516元，農(nóng)民工本人每月繳納166元（占其本人月工資的12%），合計為每月682元，每年為8184元。在平均月收入只有1383元的條件下，農(nóng)民工怎么會有全面參保的積極性呢？

很顯然，大城市決不是數(shù)億中國農(nóng)民工的歸宿。在高昂的居民生活成本面前，即使給農(nóng)民工一個戶口本，絕大多數(shù)人也很難在大城市找到自己長久的安身立命之處。怎么辦呢？要實現(xiàn)農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變，剩下的選擇就只有一個——中小城市，特別是生活成本較低的小城市。這是我一直看好的數(shù)億中國農(nóng)民工的最終歸宿。

但是，深入調(diào)查研究就會發(fā)現(xiàn)，這個看似合乎邏輯的選擇路徑，實際上也并不一定走得通。

近幾年來國內(nèi)中小城市的發(fā)展，也出現(xiàn)了向高端化發(fā)展的傾向。據(jù)國內(nèi)一家研究機構(gòu)統(tǒng)計，全國有600多個城市正在雄心勃勃地計劃“走向世界”，在200多個地級市中，有180多個正在全面規(guī)劃建設(shè)“國際大都市”，約占全部地級市的90%左右。這種城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的選擇，顯然并沒有大量容納農(nóng)民工的考量。

在小城鎮(zhèn)就業(yè)也并不容易，無產(chǎn)業(yè)則無就業(yè)，現(xiàn)在各類產(chǎn)業(yè)都主要聚集在大城市和大城市群周圍，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集程度，遠遠不能滿足農(nóng)民市民化的就業(yè)要求。說到小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，問題就更大，目前我國還有20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設(shè)施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%。再看小城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，無論是公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生還是公共文化設(shè)施，都遠遠無法同大中城市相比。在這樣的發(fā)展?fàn)顩r下，無法設(shè)想國內(nèi)的小城鎮(zhèn)能夠承當(dāng)起農(nóng)民市民化的歷史任務(wù)。

現(xiàn)行土地管理制度使農(nóng)民的土地權(quán)益在城鎮(zhèn)化過程中大量流失

土地是農(nóng)民市民化的一個重要本錢，現(xiàn)行土地管理制度雖然不斷改進，但總體上仍然不利于失地農(nóng)民獲得充分補償，政府更沒有在城鎮(zhèn)土地擴張過程中把大量失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦姆e極性。

改革開放30多年，國內(nèi)城市化的高速迅猛發(fā)展，主要依賴土地財政的高效積累，即政府憑借對土地經(jīng)營的絕對壟斷，以國家名義大量征用農(nóng)民耕地，再以土地租用方式出售給工商業(yè)開發(fā)企業(yè)，在低買高賣中獲得巨大土地出讓收入，成為國內(nèi)所有城市、城鎮(zhèn)得以發(fā)展擴張的最大本錢?，F(xiàn)在大家都知道了，這是一個非常明顯的不等價交易過程和機制。在這里，只有少數(shù)人的交易補償比較充分，大部分農(nóng)民家庭的土地出讓所得，則遠未得到必要和充分的補償。

應(yīng)該看到，近年來政府征地拆遷的補償已有不同程度提高。2009年全國征地拆遷補償支出5180.58億元，占土地出讓金收入的比重為37.10%，2011年的征地拆遷補償支出23629.97億元，比重上升為71.25%。但與此同時，政府收支對土地財政依賴的總體格局，并沒有根本改變。全國土地出讓金收入加上同期與房地產(chǎn)相關(guān)的地方稅收入，合計作為土地財政收入。據(jù)財政部門統(tǒng)計，從2008年到2011年， 土地財政收入4年中分別占地方財政收入的比重為25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。考慮到省、區(qū)政府并無直接的土地出讓收入，市、縣兩級政府土地財政收入的比重顯然更高。只要財政高度依賴土地，政府在很大程度靠土地吃飯，政府和農(nóng)民之間的土地利益矛盾，就很難不成為一個利益爭奪的制度難題。

進一步研究還會發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)行土地價格結(jié)構(gòu)存在的問題，還一定會導(dǎo)致地方政府在發(fā)展和引進產(chǎn)業(yè)項目時，肯定要盡量壓低對被征地農(nóng)民的補償水平。2012年二季度全國不同用途的土地平均出讓價格為：商業(yè)服務(wù)業(yè)用地5728元/平方米，住宅用地4522元/平方米，工業(yè)用地659元/平方米。工業(yè)用地價格僅相當(dāng)于商服用地價格的11.5%和住宅用地價格的14.6%。在這樣的價格結(jié)構(gòu)下，政府出讓工業(yè)用地時絕大多數(shù)虧本，但為了今后地方稅收、就業(yè)，再虧本也要出讓工業(yè)用地。這樣，為了既保證工業(yè)用地的低價格，又實現(xiàn)土地征收出讓中的資金平衡，地方政府就不得不一手壓低對被征地農(nóng)民的補償水平，另一手又不得不抬高對城鎮(zhèn)住宅和商業(yè)服務(wù)業(yè)用地的供地價格，其結(jié)果是導(dǎo)致被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民兩方面都強烈不滿。

現(xiàn)在，農(nóng)民集體建設(shè)用地這一塊的土地權(quán)益，可能在城鎮(zhèn)化過程中大量流失，非常值得關(guān)注。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地至少有2.5億畝以上，這是農(nóng)村集體唯一可以用于住宅建設(shè)和可能進行社會市場化投入的寶貴土地資源。但是，由于農(nóng)民的土地確權(quán)還遠不到位，農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)交易中的軟化、弱化地位比較普遍，已經(jīng)出現(xiàn)了權(quán)益大量喪失的現(xiàn)象，有些地方強行以城鎮(zhèn)規(guī)劃為名對農(nóng)民集體建設(shè)用地進行征用；有些廠商收買和勾結(jié)集體組織負責(zé)人，非法簽訂農(nóng)村集體建設(shè)用地的租用合同（如烏坎事件）；在當(dāng)前全國撤縣設(shè)市、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的風(fēng)潮中，有些政府機構(gòu)總是想乘機擠占部分農(nóng)民集體用地，等等。這些情況非常令人擔(dān)憂。

（作者為國家行政學(xué)院原副院長）

責(zé)編/馬靜 美編/李祥峰