明清“巡視”制度異化與弊害

中國古代監(jiān)察制度始建于秦漢，經(jīng)過1500多年的發(fā)展，及至明清，它達到了最完備的程度，也最具有帝國政治的特色。明清高度發(fā)展的監(jiān)察制度為其政治運行起到過一些正面作用，但它產(chǎn)生的弊端也最為嚴重和顯著。

明清時期，在監(jiān)察官這一貪腐大軍中，巡按御史更是劣跡昭著，聲名狼藉

從制度設計的初衷而言，中國古代歷朝設立嚴密而龐大、位重而職大的監(jiān)察機關，賦予監(jiān)察官員遠遠超過他們品級的巨大權力，是希望他們憑此而有效地糾察百官、防治腐敗，事實上，在這方面也收到了一定的成效，但是也帶來了一個嚴峻的問題，即監(jiān)察官員因擁有過大的權力、凌人的威盛和特殊的地位而自身嚴重腐敗。作為反腐者的“清潔劑”反而成了腐蝕劑，“在我無瑕，方可律人”，統(tǒng)治者這種反復申明的訓諭只能成為美好的愿望。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！泵髑逵返母瘮∈钟辛Φ仳炞C了這一條萬古不易的經(jīng)驗。

明清對監(jiān)察制度的重視前無古人，朝廷賦予監(jiān)察官的權力遠超前代，但悲劇也因此而生，明清監(jiān)察官貪墨成風，勢不可遏。在監(jiān)察官這一貪腐大軍中，巡按御史更是劣跡昭著，聲名狼藉。根據(jù)有關法律的規(guī)定，御史外出巡按是“代天子巡狩”，其行事方式是“大事奏裁，小事立斷”，他們擁有廣泛的職責，其中最令地方官員害怕的是“舉劾”之權，舉則可以升職升級發(fā)財，劾則降級處分甚至鋃鐺入獄。所以毫不夸張地說，明清巡按御史頂著特殊的光環(huán)，手握特殊的權杖，擁有特殊的威勢，是肥差中的肥差，讓他們不腐敗都難。

明清巡按御史的腐敗首先表現(xiàn)為竭盡奢侈糜爛，大肆揮霍公款公物。地方官員為了“祈舉免劾”，對巡按御史總是百般討好，大獻殷勤。路跪送迎、結彩鋪氈、擂鼓放炮、盛宴招待、名物饋贈，這些是最起碼的規(guī)矩。明朝有一縣官為了特別討歡，竟以貂皮飾溺器，以茵褥鋪廁中，御史照樣“受而安之”。更有一些厚顏無恥的地方官員為了拍馬御史而竭盡卑躬屈膝之丑態(tài)。御史對地方官員是否殷勤獻媚也十分在意和計較，往往將其作為舉劾的一個重要因素。清代御史出巡也是百弊叢生，伍廷芳對此曾有痛切陳議：“既需給以盤川，又累地方之供應。所帶不法人役，時或狐假虎威，苛索抽豐，沿途騷擾，是為耗費病民之一害。”

明清巡按御史的腐敗更表現(xiàn)為公然索賄受賄。他們所到之處，頤指氣使，“有司公行賄賂，剝上媚下，有同貿(mào)易”。對于“民間疾苦不問一聲，邑政長短不談一語”。有關明清巡按御史的受賄貪贓，史不絕書，舉不勝舉。嘉靖末年，御史陳志先巡按江西，受賄“不下數(shù)萬”。天啟年間，崔呈秀巡按淮揚，對“地方大害”的強盜，“每名得賄三千金輒放”，對“地方大惡”的訪犯，“得賄千金輒放”?！安恍び兴緫勒撸匆再V得薦，不應薦者，多以賄薦?！边@種明碼標價式的受賄招來民怨沸騰：“淮揚士民無不謂自來巡按御史，未嘗有呈秀之貪污者?！?/p>

清朝監(jiān)察官員的貪腐也相當嚴重。如乾隆十三年，山東省遭受自然災害，出使查辦賑務的監(jiān)察官及其家人、吏役等卻不顧“民食艱難”，借機勒索，加重了災民的負擔。嘉慶十三、十四年，御史廣興兩次出使山東審案，“擅作威福，贓使累累，聲名狼藉”，而與其一同前往的長官左都御史周延棟竟然聽之任之，其本人也是每日所費白銀十余兩。于是有民謠說：“周全天下事，廣聚世間財?！?/p>

目睹明清御史觸目驚心的貪腐之狀，似乎他們真是到了無法無天的地步。其實不然，天還是有的（皇權始終在他們的頭上），法也是有的，而且還很細密和嚴厲。明代《出巡事宜》等法律對御史出巡的方方面面都規(guī)定得明明白白，如不得泄露機密、不得私自出界、不得擅自離職、不得和買貨物和鋪張浪費、不得攜帶家屬和枉道回家、不得因私受謁等等，其中伙食標準是日廩五升，一菜一魚，交通工具先是騎驢，宣宗朝開始方可騎馬。御史與地方官員如何相見、如何對拜作揖等都有細文，這些規(guī)定多為清朝所繼承。尤其是《大明律》和《大清律》都規(guī)定，風憲官貪贓，比其余官加二等治罪，并且受贓的類型十分廣泛，包括受財、索財、借貸人財物、買賣多取價利、受贈送等。但是，法律規(guī)定得再明白、再嚴厲，御史們似乎視之具文，你做你的規(guī)定，我行我的腐敗。這里，我們看到一個發(fā)人深省的現(xiàn)象，專制集權有時表現(xiàn)得非常剛強暴虐，而有時又顯得十分軟弱無能。其中緣由，應該引起我們好好思索。

監(jiān)察機關的工具性本質(zhì)使其職能嚴重異化

中國古代監(jiān)察機關的性質(zhì)從一開始就被定為皇帝的“耳目之司”。明太祖在敕諭中反復重申：“風憲作朕耳目，任得其人，自無壅弊之患?！泵鞒勺嬉舱f：“御史，朝廷耳目，非老成識體者不任?！鼻逵赫舱f：“科道乃朝廷耳目之官，所關甚大?！弊鳛椤岸俊?，不能不聽從耳目主人的意旨；作為“耳目之司”，其本質(zhì)就是皇帝御民御臣的工具。御史們彈奏可以不請示臺主或院主，甚至可以彈奏臺主或院主，但不能不聽命于皇帝。明代御史糾彈“皆承密旨”，出使時持有霜簡，回朝經(jīng)赴御前面奏。尤其是涉及用人、賞罰、生殺等大事，御史們更不能越雷池一步，否則輕則遭到訓斥，重則被處懲罰，有清一代，此類事例經(jīng)?？梢?。例如乾隆十一年，御史周禮奏請將戶部侍郎李元亮開缺守制，遭到高宗訓斥：“國家用人，朕心自有權斷，臣下不可意為進退?！奔螒c八年，給事中魯蘭枝為圖薩人命案上奏辯駁，仁宗極為惱怒，“生殺予奪大權，操之自上”，該科道官執(zhí)簡而爭，“成何政體”！最后以“欲擅朝政”將其降三級調(diào)用。

明清監(jiān)察機關的工具性、附庸性實質(zhì)，不能不使監(jiān)察職能發(fā)生異化。本來，朝廷設立監(jiān)察制度的目的是彰善癉惡，激濁揚清，整肅腐敗，但實際上，監(jiān)察制度淪為君主駕御臣民、強化君權的工具。我們可以清楚地看到，在“欽承宸斷”的體制下，監(jiān)察官員對自己行為的選擇無非是以下三種：一是秉公執(zhí)法，剛正直言；二是緘口默語，但求自保；三是揣摩上意，專事迎主。在三種選擇中，第一種必然是少數(shù)，第二種、第三種必然是多數(shù)。因為，在刑賞生殺悉由乾斷的政體下，秉公執(zhí)法、剛正直言主要是其卓爾不群的個人素養(yǎng)和品德使然，而緘口默語和專事迎主則是體制使然。在明清，隨著專制體制的強化，雖然監(jiān)察立法的完備超過以往各代，但監(jiān)察官員的行為也消極蛻化到了十分嚴重的程度。在《大清會典事例》、《欽定臺規(guī)》等法律文獻中，我們時時會看到皇帝對監(jiān)察官員唯恐失言、危及身家性命而疏于監(jiān)察的訓斥。有些監(jiān)察官為應付考核，逃避怠工曠職之責，專挑無關痛癢之毛舉細故濫竽充數(shù)。嘉慶針對科道官相互推諉、隨同畫諾的頹廢之風，還特制“諫臣論”一篇，令所有科道官員每人照錄一遍，進行大學習、大討論，但仍難以收效。監(jiān)察官工于心計、曲意迎主，更是比比皆是之官場現(xiàn)象。

明清御史淪為朋黨爭斗的工具

明清御史職能的異化，還有一個突出表現(xiàn)不能不說，這就是御史淪為朋黨爭斗的工具。朋黨之產(chǎn)生，或因皇權之需要，或因皇權之弱化，本質(zhì)上都是皇權政治母體上的一個毒瘤，是皇權極端化滋生出的一個怪胎。不過，從根本上說，宦官干政和朋黨爭斗會使國祚不定，朝綱敗壞，是帝國政治的一大禍害。《欽定臺規(guī)》就明確規(guī)定：“結黨惡習誠朝廷之大患?！币虼?，明清法律都將糾彈大臣奸邪、小人構黨、擅作威福列為科道官的首要職責。實踐中，科道官糾彈朋黨的事例也屢見不鮮。但是，在很多時候（尤其是宦官干政和朋黨熾烈的時期）許多科道官都身陷其中，充當朋黨爭斗的槍手和工具，走向了御史正常職能的反面。

明英宗時，宦官劉瑾專權，在監(jiān)察機關大肆安插親信黨羽，左都御史劉宇緊隨劉瑾，用嚴刑強迫御史屈服，都察院成為劉瑾專權的附庸。明熹宗年幼昏庸，魏忠賢閹黨乘機專權，許多科道官不顧名節(jié)，投于門下，雙方互為利用，狼狽為奸，“權珰報復，反借言官以伸；言官聲勢，反借權珰以重”。清統(tǒng)治者對明代朋黨記憶猶新，殷鑒不遠。然而在順治、康熙、乾隆等各朝都發(fā)生了激烈的黨爭，許多科道官也串通其間。如康熙時，左都御史王鴻緒與少詹事高士奇“植黨為奸”，招權納賄，給事中何楷等也“依附壞法”。乾隆年間，左副都御史仲永檀與大學士鄂爾泰家族“結黨營私，糾參不睦之人”。明清監(jiān)察官淪為朋黨工具，既為朝廷所不允，更為民眾所切恨，極大地損害了監(jiān)察官的社會形象和地位。

明清是權力一體化制度發(fā)展到極致的時期，它所產(chǎn)生的危害也決定了監(jiān)察制度的命運

明清監(jiān)察制度為什么會產(chǎn)生上述一系列的弊害和惡果？原因固然很多，但根源在于權力一體化的政治制度。所謂權力一體化，就橫向而言，國家所有權力統(tǒng)統(tǒng)屬于一個組織主體。 中國古代權力傳遞以朝代更替為方式，一個朝代取代另一個朝代，就是奪取了江山，奪取了天下的一切，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。自然，國家所有的權力也就歸為一個組織主體，或劉家、或李家、或趙家等等，其他組織主體不得染指。這種朝代更替下的權力傳遞是一種“打包”式的繼受模式。就縱向而言，實行中央集權，地方?jīng)]有或幾乎很少有自治性的權力。明清是權力一體化制度發(fā)展到極致的時期，它所產(chǎn)生的危害和影響自然最為全面和深刻，也決定了監(jiān)察制度的命運。

首先，權力一體化體制的重要特征是權力的整體性。在整體性之下，權力內(nèi)部表現(xiàn)出極大的模糊性，權力與權力之間、職能與職能之間常常交叉、混融；同時，又會表現(xiàn)出多變性，擁有整體和統(tǒng)一權力的組織主體可根據(jù)自己的需要和意志而隨心所欲地支配權力和調(diào)整職能。所以，權力一體化體制下的內(nèi)部權力和職能缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性機制。這樣，當擁有權力的組織主體為了強化監(jiān)察而賦予其一系列權力時，就不可避免地會使監(jiān)察職能與行政職能、監(jiān)察職能與審判職能相混淆，并且干預行政和審判，擾亂正常的行政秩序和司法秩序。在此，我們可以得到一個深刻的啟發(fā)：權力一體化體制看起來權力非常整體和統(tǒng)一，但它先天地缺乏將內(nèi)部權力科學合理分配的機制因子，很容易使各種權力與職能之間產(chǎn)生混融，造成行政、司法等秩序的混亂。

其次，權力一體化體制缺乏權力制約的內(nèi)在機制。在權力一體化體制下，各部門、各機構和各人員的價值、利益和訴求在根本上是一致的，因而缺乏權力制約的內(nèi)在動力，同時，他們也不可能獲得行使制約權的真正權力，因而缺乏權力制約的內(nèi)在力量。權力一體化之下雖有分工，但這種分工主要是管理的需要，是擁有統(tǒng)一權力的組織主體對下屬的命令和指派。在缺乏權力制約的體制下，當一個機構或部門被賦予廣泛職責和巨大權力時，它就不可避免地陷入腐敗的境地。明清監(jiān)察機關和監(jiān)察官員因擁權過重而腐敗墮落，正是這種制度性規(guī)律的體現(xiàn)，明清兩朝在這方面有足夠的教訓。只有寓監(jiān)察于權力制約的有機整體中，才是科學和行之有效的制度構建。

再次，權力一體化體制必然要求以最高權力為核心，所有權力都必須服從并服務于最高權力。就指導思想而言，明清監(jiān)察制度奉行的是集權理論，所以，明清監(jiān)察制度的職能雖然有懲治腐敗的一面，但根本上是為集權服務。

（作者為蘇州大學法學院教授、博導）

責編/杜鳳嬌 美編/石玉

欄目負責人：杜鳳嬌

聯(lián)系方式：dufengjiao123@163.com