西方公共服務(wù)思潮嬗變與啟示

2013年5月25日，《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》正式公布，其中行政體制改革被列為年度重點(diǎn)改革領(lǐng)域，提出改革的重點(diǎn)任務(wù)是創(chuàng)新政府公共服務(wù)提供方式。在此背景下梳理西方公共服務(wù)的理念嬗變過程，對于推進(jìn)當(dāng)前的實(shí)踐將具有很好的借鑒意義。

西方公共服務(wù)理念及其嬗變

西方公共服務(wù)理念的形成和演變，與西方社會對政府管理的理論探索和改革實(shí)踐息息相關(guān)。西方傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為，所有具有非排他性和非競爭性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，都應(yīng)由政府提供。這實(shí)際上把政府和市場、公平和效率、公共服務(wù)和私人服務(wù)截然對立起來。在其影響下，很多國家把公共服務(wù)作為政府的專利，致使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重，承擔(dān)的公共事務(wù)日益繁多，公共服務(wù)成本高、效率差、質(zhì)量低的弊端更加明顯。為緩解西方社會所普遍面臨的公共服務(wù)困境，一些新的公共管理理論開始走上歷史舞臺，其中，公共物品理論和公共選擇理論等對當(dāng)代西方國家行政改革產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的影響。

公共物品理論起源于威克塞爾提出的純公共物品理論，1919年，林達(dá)爾均衡原理的出現(xiàn)有效解釋了公共產(chǎn)品的供給水平問題，隨后薩繆爾遜發(fā)表文章“公共支出的純粹理論”和“公共支出理論的圖式探討”，提出并部分地解決了公共產(chǎn)品理論的一些核心問題。以薩繆爾遜、喬治·恩德勒為代表的公共產(chǎn)品理論從公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品及混合產(chǎn)品的概念界定出發(fā)，提出政府機(jī)制更適宜于從事公共產(chǎn)品配置，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果沒有政府介入將導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足；市場機(jī)制更適宜于從事私人產(chǎn)品配置，政府機(jī)制無法做到像市場機(jī)制那樣通過分散化方式有效解決經(jīng)濟(jì)活動中的激勵和信息問題；混合產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)根據(jù)公私程度的差異參照公共產(chǎn)品或私人產(chǎn)品進(jìn)行配置，或由政府和市場共同來提供。

然而，公共物品理論并不能完全涵蓋和解釋現(xiàn)實(shí)社會中部分特殊的公共服務(wù)情況，為了彌補(bǔ)這個缺憾，1965年，公共選擇學(xué)派首次提出了“準(zhǔn)公共物品”概念，并開啟公共選擇理論發(fā)展的新紀(jì)元。以布坎南、阿羅、奧爾森等人為代表的公共選擇理論，從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提出發(fā)，試圖把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的框架，提出政府組織是追求效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，必然存在自我膨脹的趨勢和低效率的弊病，為彌補(bǔ)現(xiàn)行體制的缺陷，應(yīng)當(dāng)打破政府的壟斷地位，將政府的功能與活動最大限度地推向市場和社會。這種用市場力量改善政府作用的嘗試，為提高政府效率、克服政府失靈提供了一種新思路，尤其強(qiáng)調(diào)在政府內(nèi)部確立競爭機(jī)制和激勵機(jī)制，更多地依賴市場機(jī)制如拍賣、承包等方式來生產(chǎn)某些公共物品或服務(wù)。

在上述理論的綜合作用下，20世紀(jì)70年代末以來，西方主要發(fā)達(dá)國家興起了新公共管理運(yùn)動，形成了全球性公共行政改革浪潮。新公共管理涉及了若干有代表性的理論如重塑政府、民營化、全面質(zhì)量管理、法律與善治等理論，還涉及大量新主題如公共服務(wù)供給、產(chǎn)權(quán)、交易成本、自治型公共組織、多元組織、績效評估、流程再造、標(biāo)桿管理等。新公共管理運(yùn)動主張?jiān)诠膊块T更多地運(yùn)用市場、私營部門的先進(jìn)管理方法，發(fā)揮競爭機(jī)制在公共服務(wù)供給中的積極作用；重視服務(wù)管理結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個人責(zé)任，強(qiáng)調(diào)滿足顧客的需要，注重公共服務(wù)績效評估，努力降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

但新公共管理也有公民參與不足等弊端，于是又誕生了后新公共管理模式，其理論框架主要有登哈特的新公共服務(wù)理論和格利夫、杰普森的公民參與理論，它們“強(qiáng)調(diào)通過對民主治理模式的構(gòu)建以及政府與公民間關(guān)系的重建來推進(jìn)官僚制政府改革”，并強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)供給中，政府應(yīng)確保公共利益實(shí)現(xiàn)，政府的角色不是被動的管理者，而是公民需求的主動識別者和回應(yīng)者。應(yīng)當(dāng)改革管理模式，讓公民廣泛參與行政過程，影響和監(jiān)督行政決策，更好地滿足公眾需求，并提出公共服務(wù)消費(fèi)者參與行政過程的三種具體形式。隨著各國行政實(shí)踐探索的深入，人們對政府本質(zhì)認(rèn)識的進(jìn)一步深化，國際社會普遍意識到公共管理的本質(zhì)就是服務(wù)，政府的主要任務(wù)，是幫助公民明確表達(dá)自身利益并促其實(shí)現(xiàn)。這些經(jīng)驗(yàn)和成果為我國當(dāng)前行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變提供了難得的借鑒。

借鑒過程中需要把握幾對關(guān)系

中國行政體制改革是立足于社會主義初級階段基本國情進(jìn)行的行政制度及方式的自我革新，在批判吸收和借鑒西方公共服務(wù)理念過程中需要把握好以下幾對關(guān)系。

公共服務(wù)的國際經(jīng)驗(yàn)與本土實(shí)踐之間的關(guān)系。西方社會公共服務(wù)理念與資本主義國家的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，其適用范圍具有一定的時空邊界。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，借鑒西方公共服務(wù)理論的價值，在于激發(fā)和創(chuàng)新中國內(nèi)源性本土的服務(wù)思想，促進(jìn)我國行政體制改革的科學(xué)化和本土化。如果盲目引進(jìn)他國經(jīng)驗(yàn)，不考慮自身國情和環(huán)境差異的現(xiàn)實(shí)，將難以充分發(fā)揮國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)有價值。正如羅伯特所指出的那樣，“對某一民族國家環(huán)境中的公共行政管理的作用作出的概括，不能普遍化并運(yùn)用于不同環(huán)境中的公共行政管理。一種原則則有可能適用于不同的框架，但是，原則的適用性只有在對那種特殊框架進(jìn)行研究之后才能確定”。

公共服務(wù)領(lǐng)域中央集權(quán)化與地方分權(quán)化之間的關(guān)系。20世紀(jì)70年代末以來，西方各國公共管理變革的一個重要內(nèi)容就是調(diào)整中央與地方的關(guān)系，中央政府與地方政府出現(xiàn)了均權(quán)化的傾向，表現(xiàn)為集權(quán)程度高的國家逐漸向地方分權(quán)，分權(quán)程度高的國家逐漸強(qiáng)化中央集權(quán)。如法國從1982年開始進(jìn)行地方分權(quán)改革，通過行政體制結(jié)構(gòu)性調(diào)整逐漸改變原有中央集權(quán)的政治傳統(tǒng)，中央政府將涉及地方利益的部分事務(wù)交由地方政府管理；有些國家則將傳統(tǒng)上屬于地方政府自治范疇的公共服務(wù)職能收歸中央政府，以緩解地方財(cái)政困難，提高公共服務(wù)供給水平和規(guī)模。在我國行政體制改革中，也需要進(jìn)一步厘清中央與地方公共服務(wù)職能分工，明確不同層級政府各自的公共服務(wù)供給重點(diǎn)。

公共服務(wù)的市場化和公共管理社會化之間的關(guān)系。公共管理社會化旨在解決“政府做什么”的問題，其核心是讓利放權(quán)。政府將社會管理權(quán)限逐步下放，鼓勵民眾和社會組織有效參與社會公共事務(wù)，分擔(dān)政府的部分公共管理職責(zé)；并培育和發(fā)展社會公民組織，增強(qiáng)社會基本單元的發(fā)展活力，使之形成自我服務(wù)和自我管理的能力。公共服務(wù)市場化旨在解決“政府如何做”的問題，其核心是鼓勵競爭。政府壟斷公共服務(wù)將在一定程度上降低公共服務(wù)的供給效率和經(jīng)營效益，并容易滋生各種權(quán)力尋租現(xiàn)象。政府應(yīng)當(dāng)逐步退出某些公共服務(wù)領(lǐng)域，探索與企業(yè)建立合約委托關(guān)系，平等參與公共服務(wù)的供給，促使企業(yè)通過革新技術(shù)、規(guī)模經(jīng)營、完善管理、專業(yè)生產(chǎn)，提高公共服務(wù)效能。

公共服務(wù)均等化與標(biāo)準(zhǔn)化的之間的關(guān)系。公共服務(wù)均等化是一種價值導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)公民在公共服務(wù)面前享有的平等權(quán)利，其目的是無差別地保障全體公民享有基本生存、生活、生產(chǎn)、發(fā)展和基本尊嚴(yán)的權(quán)利。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一種結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給的規(guī)范高效，其目的是在滿足相同群體的多樣化需求，或不同群體的單一化需求時規(guī)范公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量。公共服務(wù)均等化和標(biāo)準(zhǔn)化之間是目的和手段的關(guān)系，二者需要在相互協(xié)調(diào)過程中進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。與此同時，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定應(yīng)與公共服務(wù)供給能力相適應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)過高將使均等化缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)過低則無法保障公民基本權(quán)利。政府既要通過追求均等化保障公民享有公共服務(wù)的平等性，也需要通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)保障這種平等的一致性。

（作者為浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院教授）

責(zé)編/陳陽波 張瀟爽 美編/石玉