走出公務(wù)員“薪酬尷尬”的路徑

薪酬是基于人力資本對(duì)職工勞務(wù)的全面補(bǔ)償，其補(bǔ)償結(jié)構(gòu)和調(diào)整機(jī)制貫穿了初次分配和再分配過(guò)程。在“后工業(yè)社會(huì)”，以計(jì)件、計(jì)時(shí)和月薪為主的工資制度，已經(jīng)無(wú)法反映高科技的勞務(wù)價(jià)值。圍繞人力資本的升值，分配要素包括人力資本、實(shí)際貢獻(xiàn)、忠誠(chéng)度、保密性、人的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，由此構(gòu)成一攬子補(bǔ)償?shù)男匠曛贫?，這是按勞分配原則的繼續(xù)和延伸，反映后工業(yè)時(shí)代的生產(chǎn)關(guān)系，其內(nèi)涵與外延均比工資制度更加深入和廣泛，其結(jié)構(gòu)和調(diào)整機(jī)制比前者更加復(fù)雜。

《公務(wù)員法》是公務(wù)員薪酬制度的起點(diǎn)

根據(jù)薪酬理論結(jié)構(gòu)，薪酬調(diào)整機(jī)制呈現(xiàn)二元及交叉的特征。首先，基本工資和基礎(chǔ)養(yǎng)老金均需按照CPI增長(zhǎng)率建立正常調(diào)整機(jī)制，也稱(chēng)宏觀調(diào)整機(jī)制，以滿足在職職工和退休職工的基本生活水平不變；其次，基本工資微觀上可以按照個(gè)人職位、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的變化進(jìn)行調(diào)整，在中觀上伴隨行業(yè)變化和行業(yè)比較進(jìn)行調(diào)整；基本養(yǎng)老金在退休時(shí)點(diǎn)確定計(jì)發(fā)額之后，幾乎沒(méi)有微觀和中觀調(diào)整機(jī)制。

在英法德等歐洲國(guó)家，公務(wù)員報(bào)酬與企業(yè)職工同行發(fā)展，薪酬結(jié)構(gòu)和調(diào)整機(jī)制很相似。進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代以后，美國(guó)在1978年《文官改革法》中引入了首席執(zhí)行官崗位和績(jī)效工資制，代表公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)和調(diào)整機(jī)制的完善趨勢(shì)。

2005年我國(guó)《公務(wù)員法》第十二章涉及公務(wù)員的工資、福利和保險(xiǎn)，可謂“要素具備、結(jié)構(gòu)合理，且引入績(jī)效工資”，已經(jīng)具備薪酬制度的雛形特征，《公務(wù)員法》是我國(guó)公務(wù)員薪酬制度建設(shè)的起點(diǎn)。

執(zhí)行中的誤區(qū)導(dǎo)致公務(wù)員“薪酬尷尬”

《公務(wù)員法》在2006年進(jìn)入實(shí)施，至今已近8年。此前的“低工資”現(xiàn)象有所改善，但“濫補(bǔ)貼”和“單軌福利”的現(xiàn)象卻更加嚴(yán)重，引起社會(huì)不滿；各地區(qū)和各部門(mén)的養(yǎng)老補(bǔ)貼參差不齊，有失公平性，引起地方和基層公務(wù)員的不滿；《公務(wù)員法》的貫徹執(zhí)行陷入了誤區(qū)。

至今在中國(guó)從企業(yè)到公共部門(mén)，相關(guān)研究停留在工業(yè)化初期的工資范疇內(nèi)，重崗位設(shè)計(jì)和工資測(cè)評(píng)、輕延期支付和終生收入，重收入和水平、輕結(jié)構(gòu)和效用，不能用薪酬理論指導(dǎo)工資政策，更缺乏用薪酬結(jié)構(gòu)理論指導(dǎo)工資和養(yǎng)老金兩個(gè)方面的政策制定。因此，公務(wù)員收入缺乏終生期望值的教育和政策，助長(zhǎng)了短期行為和物質(zhì)激勵(lì)。

通過(guò)改革開(kāi)放前10年走出小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)平均主義以后，中國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平原則實(shí)現(xiàn)法治，為實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革奠定基礎(chǔ)。但是在過(guò)去粗放和無(wú)治的發(fā)展階段里，勞動(dòng)報(bào)酬占GDP的比重偏低（低于50%）且缺乏社會(huì)共識(shí)和法律依據(jù)，政府經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重偏高且也缺乏社會(huì)共識(shí)和法律依據(jù)，加之中國(guó)沒(méi)有居民檔案和征信管理、工資報(bào)告制度和公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等一系列法制建設(shè)，初次分配陷入“基礎(chǔ)缺理論、比較缺標(biāo)桿、調(diào)整缺機(jī)制”的混亂局面。特別是對(duì)金融高管而言，幾乎沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)去衡量其管理風(fēng)險(xiǎn)的勞務(wù)，甚至按照圈錢(qián)的數(shù)碼為他們的業(yè)績(jī)定價(jià)。隨著他們的年薪的飆升，國(guó)有企業(yè)老總也不敢落后，形成你追我趕之勢(shì)，公務(wù)員的薪酬水平自然失去了可以比較的重心。濫補(bǔ)貼、公吃共喝，甚至收受賄賂成為實(shí)現(xiàn)他們心理平衡的“福利”。

社會(huì)保障是國(guó)家抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和保障公民基本生活安全的體制體系，實(shí)現(xiàn)生有所育、住有所居、病有所醫(yī)、傷有所療、失業(yè)有所幫、老殘有所養(yǎng)、災(zāi)難有所救。目前中國(guó)針對(duì)上述七大風(fēng)險(xiǎn)均有制度安排，社會(huì)保障框架基本形成，進(jìn)而需要按照個(gè)人財(cái)務(wù)生命周期和終生平滑消費(fèi)的基本理論進(jìn)行終生設(shè)計(jì)，才能完成體系建設(shè)。中國(guó)處于“工資和福利不關(guān)聯(lián)”、“七大風(fēng)險(xiǎn)在政府部門(mén)之間不關(guān)聯(lián)”、“居民信息與保障體系不關(guān)聯(lián)”， 嚴(yán)重了助長(zhǎng)了收入分配領(lǐng)域的短期行為。企業(yè)費(fèi)率已達(dá)到超級(jí)老齡社會(huì)的水平，用盡未來(lái)30年的費(fèi)率空間，職工個(gè)人費(fèi)率也超過(guò)了10%。政策欠公平、基金不可持續(xù)、管理服務(wù)體系漏洞多等問(wèn)題導(dǎo)致其搖搖欲墜，體系建設(shè)卻舉步艱難。

這種局面導(dǎo)致公務(wù)員福利陷入尷尬，以養(yǎng)老金為例，仍停留在1958年的退休金“老屋”之內(nèi)，吃著老福利、用著濫補(bǔ)貼，棄之不舍，留之不敢，面對(duì)社會(huì)輿論不斷觀望著，進(jìn)出兩難。難點(diǎn)一，屆時(shí)公務(wù)員工資屬于溫飽收入，本不含繳費(fèi)和納稅，養(yǎng)老金替代率必須達(dá)到工資的80%-90%；至今接近退休的公務(wù)員的月職級(jí)工資約為2000-2500元，照此計(jì)發(fā)養(yǎng)老金約為1600-2050元，仍然是溫飽收入，不會(huì)引起社會(huì)不滿；問(wèn)題在于哪些補(bǔ)貼本是工作條件補(bǔ)貼，在退休之后不應(yīng)當(dāng)作為計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的基數(shù)？還有特權(quán)單位和特權(quán)崗位利用職權(quán)“撈來(lái)”的濫福利，帶入退休收入是否合法？難點(diǎn)二，面對(duì)迅速老齡化的社會(huì)，老年贍養(yǎng)比從10：1降至3：1，“自己存點(diǎn)、向孩子們要點(diǎn)”是養(yǎng)老金的二元文化，公務(wù)員自己不交費(fèi)、不儲(chǔ)蓄，光伸手向納稅人（青年人）要養(yǎng)老金，越來(lái)越不理直氣壯了。難點(diǎn)三，當(dāng)公務(wù)員福利制度走出“老屋”，向左走即維持現(xiàn)行“混賬”加“空賬”的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；向右走即引領(lǐng)國(guó)家養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金（中央統(tǒng)籌）和全民儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金（個(gè)人賬戶），打造兩個(gè)養(yǎng)老金運(yùn)行機(jī)制，整合養(yǎng)老金公共服務(wù)系統(tǒng)。當(dāng)何去何從？

公務(wù)員收入分配領(lǐng)域需要法治

西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)之一即在分配領(lǐng)域?qū)嵭袊?guó)法大治，絕不姑息，這是社會(huì)治理的根本。實(shí)現(xiàn)公務(wù)員薪酬的補(bǔ)償、保障、激勵(lì)、約束相結(jié)合的功能，需要法治。

第一，依法治理、形成共識(shí)與秩序。公務(wù)員薪酬法律是政府及其公務(wù)員與社會(huì)各界就公務(wù)員勞務(wù)價(jià)值和補(bǔ)償方式和水平達(dá)成的社會(huì)共識(shí)。例如，只有建立工資報(bào)告法律制度，才能為工資調(diào)整和比較奠定操作基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)平臺(tái)；再如，依法制定薪酬結(jié)構(gòu)，避免混淆工資、津貼和福利的界限?，F(xiàn)行《公務(wù)員法》過(guò)于粗放，命令、禁止和授權(quán)的范圍并不明確，且缺乏制裁措施和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，尚未形成公務(wù)員薪酬的法律規(guī)范。

第二，調(diào)結(jié)構(gòu)、建機(jī)制。首先，按照基本生活成本夯實(shí)基礎(chǔ)工資，按照職務(wù)要求、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)程度設(shè)定級(jí)別工資，夯實(shí)由職級(jí)定量的基本工資。公務(wù)員平均工資等同社會(huì)平均工資的10%-20%（現(xiàn)行水平），基本工資是最可靠的收入，濫補(bǔ)貼是靠不住的，這就是整治和健全公共部門(mén)薪酬制度的社會(huì)基礎(chǔ)，應(yīng)根據(jù)CPI建立正常增長(zhǎng)機(jī)制。其次，嚴(yán)格規(guī)范津貼補(bǔ)貼和福利，全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，在為公務(wù)員創(chuàng)造較好的工作條件之時(shí)，嚴(yán)格禁止各類(lèi)各地公共機(jī)構(gòu)濫發(fā)濫用，堅(jiān)決堵塞漏洞；再次，將公務(wù)員保險(xiǎn)和保障納入全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障系統(tǒng)，教育公務(wù)員形成終生收入期望值，避免短期行為和急功近利。

第三，引領(lǐng)國(guó)家整合養(yǎng)老金制度和建設(shè)社會(huì)保障體系。在“十二五“規(guī)劃期間，結(jié)束單軌式公務(wù)員保險(xiǎn)，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、住房保障、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)幾個(gè)領(lǐng)域，將公務(wù)員視同國(guó)民，同國(guó)民享有同等待遇（納稅者適度增加），建立公務(wù)員退出機(jī)制。依法建立公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金，政府補(bǔ)貼和個(gè)人儲(chǔ)蓄結(jié)合，委托受托人管理，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，陽(yáng)光化操作。

最終，讓一個(gè)為政府廉潔工作35-40年的公務(wù)員，可以不冒任何風(fēng)險(xiǎn)地成為中產(chǎn)階級(jí)，擁有10-15萬(wàn)元的年收入、自己的住房、相當(dāng)工資80%的養(yǎng)老金、分擔(dān)75%以上費(fèi)用的醫(yī)療保險(xiǎn)、子女接受高等教育。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后胡乃軍、中國(guó)人事科學(xué)院助理研究員王梅對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

責(zé)編/張瀟爽 美編/石玉