信訪到信法的距離有多遠(yuǎn)

網(wǎng)上信訪是一個便捷、低成本的信訪方式

近日，國家信訪局門戶網(wǎng)站網(wǎng)上投訴全面放開，這對于便利上訪人具有明顯的積極意義。應(yīng)用高科技技術(shù)拓寬信訪渠道，信訪人不需要親自來信訪機(jī)構(gòu)，就可以在網(wǎng)上行使上訪權(quán)利，既可以減輕信訪群眾的車馬勞頓，也可以在一定程度上減少進(jìn)京信訪量。相較于以往信函郵寄的上訪方式，網(wǎng)上信訪速度更快、準(zhǔn)確性更高，而且能保障信訪機(jī)關(guān)及時收到信訪材料，便于及時處理信訪案件。從信訪人角度來說，網(wǎng)上信訪雖然是一個更加便捷、成本相對低的信訪方式，但關(guān)鍵是要落實“件件有回音”的承諾，設(shè)計和落實好投訴之后的跟蹤和監(jiān)督制度。

在關(guān)注網(wǎng)絡(luò)信訪的同時，也必須看到信訪制度的完善是一個系統(tǒng)工程，不可能單兵突進(jìn)、一蹴而就。如果不暢通法律救濟(jì)渠道，徹底解決信訪不信法的問題，不從根本上解決以信訪數(shù)量的多少作為地方穩(wěn)定的指標(biāo)等根本性的制度問題，那么網(wǎng)上信訪的新方式只能進(jìn)一步增加信訪量，使信訪問題愈演愈烈。從根本上解決問題，除了要保證上訪人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)之外，還要對信訪的體制機(jī)制和運作模式進(jìn)行徹底改革，逐步弱化信訪制度，暢通法律救濟(jì)渠道，減少以人治方式解決社會矛盾的現(xiàn)象，逐步實現(xiàn)依法化解社會矛盾的新格局。

信訪制度發(fā)展過程中出現(xiàn)異化現(xiàn)象

原來的信訪制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)變異的現(xiàn)象，由民意反映渠道演變成為解決糾紛矛盾，特別是法律糾紛的主渠道。隨著信訪逐漸成為人們解決糾紛矛盾的主要方式，一方面強(qiáng)化了行政方式解決糾紛矛盾的傾向，加劇社會管理中的人治色彩，損害法治的權(quán)威，另一方面，也使得越來越多的糾紛矛盾涌入信訪渠道，助長了人們靠鬧事解決問題的心理，從而將社會矛盾的解決推入維穩(wěn)的困局，而且越陷越深。

第一，異化了的信訪實踐已經(jīng)偏離了信訪原有的功能。信訪機(jī)關(guān)不應(yīng)該發(fā)揮實質(zhì)解決法律糾紛的功能，這個功能應(yīng)該交給仲裁機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，由正規(guī)的法律渠道來解決。第二，信訪如果成為解決法律糾紛的主渠道的話，必然會吸引越來越多的上訪人，通過信訪途徑尋求救濟(jì)，最終就會導(dǎo)致信訪不信法。第三，信訪并不能有效解決法律糾紛，只會增加新的矛盾和糾紛。

信訪制度本質(zhì)上具有人治和封建色彩。溫家寶同志在2008年5月4日到中國政法大學(xué)視察的時候，曾說過這樣一段話： “所謂上訪，它所體現(xiàn)的不是法律的程序，還是寄托在人，寄托在領(lǐng)導(dǎo)人的批示，應(yīng)該說在某種意義上還帶有人治的封建色彩。在一個現(xiàn)代化的國家，應(yīng)該依靠法，應(yīng)該依據(jù)法律來解決這些問題?！边@實質(zhì)上點出了這個問題的實質(zhì)，信訪本身不是一個法律程序，不是解決法律糾紛的程序。如果寄希望于信訪發(fā)揮解決糾紛功能，信訪機(jī)構(gòu)就會不滿足現(xiàn)狀，不斷地提要求，會覺得人員編制和經(jīng)費不夠、地位太低，希望將信訪做強(qiáng)做大。這就使信訪由過去的民意表達(dá)渠道變成糾紛解決方式，從輔助渠道變成主渠道，從黨和政府了解民意的方式變成維穩(wěn)的方式。這與信訪制度建立之初所是不相符的。

實踐證明，以信訪為主的糾紛解決機(jī)制不僅架空了訴訟等法定救濟(jì)途徑，而且使黨委政府站到社會矛盾糾紛的第一線。加之公眾在“信上不信下”心理驅(qū)使下，尋求無限向上的行政權(quán)威，糾紛就演變成了上下反復(fù)的“馬拉松”賽，難以從根本上解決。這種糾紛解決方式只能使矛盾越解決越多，社會秩序“越維越不穩(wěn)”，不僅會增加行政成本，而且會強(qiáng)化人治思維、損害法治權(quán)威，不利于社會矛盾糾紛的預(yù)防和化解。

為此，應(yīng)該盡快改革信訪制度，尤其是涉法信訪，讓黨政部門、信訪機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)各歸其位、各負(fù)其責(zé)。信訪作為黨和政府溝通民意的渠道，就不應(yīng)該承擔(dān)解決糾紛矛盾的功能，更不該履行維穩(wěn)職責(zé)。具體到信訪制度的改革，我認(rèn)為要抓兩頭：

弱化信訪的現(xiàn)有功能

第一，我一直主張領(lǐng)導(dǎo)減少批示有利于減少信訪。因為領(lǐng)導(dǎo)的批示，就是溫總理所說的人治的方式。法院作出的裁定已經(jīng)發(fā)生法律效力了，而經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)批示，就是人治的方式改變了生效的法律裁判，這對法治權(quán)威損害極大，也會強(qiáng)化糾紛解決中的人治色彩。所以，領(lǐng)導(dǎo)要減少批示，這樣才能從根本上減少信訪。尤其是領(lǐng)導(dǎo)要減少有具體內(nèi)容、有傾向性的批示。糾紛經(jīng)常是兩方的、多方的，不能說誰上訪的次數(shù)多、鬧得兇，就應(yīng)得到領(lǐng)導(dǎo)批示，就必須解決誰的問題。這對沒有上訪的守法者是一種不公平。所以，領(lǐng)導(dǎo)要減少批示。

第二，信訪功能要收縮。目前信訪類別很多，有因?qū)χ贫日卟粷M引發(fā)的信訪，有涉訴涉法信訪，還有投訴、控告、反腐方面的。要對信訪做梳理，比如，涉訴涉法的信訪要轉(zhuǎn)移到司法機(jī)關(guān)；控告、投訴、反腐的信訪要轉(zhuǎn)移到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)?，F(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也在各大門戶網(wǎng)站開通了檢舉舉報專區(qū)，就可以受理這方面的信訪。涉訴涉法的信訪轉(zhuǎn)移到法院，由法院的審監(jiān)庭、立案庭去受理解決。如果地方法院受理不了，可以到上級法院或者最高人民法院解決?？傊?，不應(yīng)該再到黨政機(jī)關(guān)和信訪部門去解決。

第三，信訪部門要減員縮編。我不贊成信訪局升格，增加編制、經(jīng)費，干部高配等，這些都是不明智的選擇。信訪局最終就是要恢復(fù)到上個世紀(jì)50年代設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)的初衷，回歸到下情上達(dá)、了解信息、轉(zhuǎn)交信件的最初定位，取消信訪在法律案件實體處理方面的功能，將信訪群眾引導(dǎo)到訴訟、復(fù)議、仲裁等法定的救濟(jì)渠道上。

樹立司法權(quán)威，暢通法律救濟(jì)渠道

信訪之所以變異成今天維穩(wěn)的方式，變成一種靠鬧事解決糾紛矛盾的方式，除了我們傳統(tǒng)觀念中的人治思想在作祟外，更多地是我們的法律救濟(jì)渠道不暢通。本來應(yīng)該由法院解決的案件，不能得到公正解決，逼著老百姓去上訪，去尋求其他渠道來解決糾紛；本來是法院應(yīng)該受理的案件，法院不受理，老百姓投訴無門，也只能是選擇信訪；本來是可以通過仲裁、行政復(fù)議等多種渠道解決的問題，這些渠道要么解決不了，要么權(quán)威性不夠，老百姓只能選擇信上不信下，信大不信小，最后走上信訪之路。為此，必須要暢通法律救濟(jì)渠道，樹立司法權(quán)威，把更多的糾紛矛盾吸引到法律渠道。要讓老百姓理性地選擇，把他們引導(dǎo)到既能夠維護(hù)法律統(tǒng)一，保障法律權(quán)威，又能夠比較有效地解決糾紛的法治軌道上來。

法律糾紛解決渠道是一種經(jīng)過多年的發(fā)展積淀形成的高級形態(tài)的解決糾紛形式。它跟傳統(tǒng)的解決糾紛渠道相比，更具有穩(wěn)定性、長期性、有效性。所以我們應(yīng)該重視發(fā)揮法律糾紛渠道的作用。具體而言：

第一擴(kuò)大法律糾紛解決渠道的范圍，降低門檻。比如，訴訟的范圍應(yīng)該擴(kuò)大，任何法律爭議都應(yīng)該納入法院的受案范圍，不能把法律爭議拒之門外。第二提升司法公信力，降低訴訟成本，降低司法成本。第三增強(qiáng)透明度。現(xiàn)在最高法院正在搞司法公開、審判公開，只有公開透明了，才能贏得老百姓的信任。

信訪和法律渠道的選擇過程，必然是比較艱難的過程。因為老百姓已經(jīng)習(xí)慣了找領(lǐng)導(dǎo)、找黨委政府用行政方式解決問題。如果讓百姓選擇法律渠道解決，最初可能不太適應(yīng)。我們的很多官員也習(xí)慣了人治的方式，大筆一揮，批閱各種申訴材料，進(jìn)行“大接訪”甚至“截訪抓人”，讓他們習(xí)慣于運用法治思維、法治方式解決糾紛矛盾，也需要一個適應(yīng)的過程。但是從發(fā)展方向來看，最終我們還是要走法治之路。因為經(jīng)過一段“信訪不信法”的亂象之后，我們看到，雖然付出的社會成本巨大，但并沒有帶來社會的長期穩(wěn)定和人民幸?！，F(xiàn)在到轉(zhuǎn)變觀念、回歸法治的時候了。

（作者為中國政法大學(xué)副校長、教授、博導(dǎo)；人民論壇記者馬靜根據(jù)采訪整理）

責(zé)編/嚴(yán)?。ㄒ娏?xí)） 美編/李祥峰