中國官邸制待解問題探究

領(lǐng)導(dǎo)干部住房問題關(guān)系黨風廉政建設(shè)、政府形象的樹立以及黨群干群關(guān)系，日益成為社會關(guān)注的一個焦點。黨的十八大召開后，中央政治局提出“要統(tǒng)籌制定領(lǐng)導(dǎo)干部辦公用房、住房、警衛(wèi)、福利、休假等工作生活待遇標準，切實解決違反規(guī)定和超標準享受待遇的各種問題”。筆者認為我國也可借鑒國外“官邸制”模式，對我國領(lǐng)導(dǎo)干部的住房制度進行改革。

當前我國領(lǐng)導(dǎo)干部住房存在的問題

超標分配住房。根據(jù)國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局、中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局出臺的《在京中央和國家機關(guān)部級干部住房制度改革實施意見》，確定了各職級領(lǐng)導(dǎo)干部的購房補貼標準。各省市依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況，對本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部住房也作出相關(guān)規(guī)定。但部分領(lǐng)導(dǎo)干部的住房仍然存在超標問題。在山東濟南，某開發(fā)商建了 8 棟“經(jīng)濟適用房”，最小的160平方米，最大的 295 平方米，全部被山東省直機關(guān)買走。吉林省政府某局為9 名廳級干部建一棟躍層式住宅， 均在183平方米以上。

違規(guī)集資建房。部分領(lǐng)導(dǎo)干部違反國家規(guī)定，利用手中職權(quán)集資建房，謀取私利。資金來源有的是直接挪用國家建設(shè)專項資金；有的無償利用行政權(quán)力占用、低價購買建材；有的甚至動用亂收費款項建房買房。例如，2006年，河南省信陽市國土資源局為該局領(lǐng)導(dǎo)建成11套帶有頂層閣樓的“聯(lián)體別墅”，在集資建房中，違反國家有關(guān)城鎮(zhèn)住房制度改革的政策，違規(guī)出讓土地。

倒賣、出租住房。部分領(lǐng)導(dǎo)干部將公房、有限產(chǎn)權(quán)房暗中出租、出售漁利。一是異地調(diào)動工作后， 將原優(yōu)惠房出租出售；二是進集資樓后，將原優(yōu)惠房出租出賣； 三是借動遷之機將公房出售，用房款重新購房辦私人房照；四是以營利為目的， 購買住房進行倒賣、出租。

違法侵占住房。有些領(lǐng)導(dǎo)干部利用工作調(diào)動、異地任職等機會，將國家為其提供的原有住房直接據(jù)為己有，這種狀況具有普遍性，有的甚至處于失控狀態(tài)。

低價購買住房。有些領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中職權(quán)以遠低于市場的價格為本單位職工或自己購買住房。例如，四川省瀘州市政府官員“經(jīng)濟適用房購房案”中，一套324.38平方米的超大戶型豪宅被冠以“經(jīng)濟適用房”進行包裝，讓政府官員僅付10多萬元就可據(jù)為己有，其腐敗程度令人震驚。

領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗產(chǎn)生的根源

房價高漲導(dǎo)致住房壓力增大。近年來房價持續(xù)上漲是造成住房腐敗的客觀因素。一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部負擔不起高漲的房價，只好鋌而走險，謀取私利。二是房子已不再是僅僅作為居住使用，更是一種投資方式，比購買其他固定資產(chǎn)更具升值空間。

二是領(lǐng)導(dǎo)干部住房制度設(shè)計不完善 。一是缺乏普遍適用性。各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況不均衡，房價差距很大，硬性規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部的住房標準難免有些過于絕對，缺乏較強的可操作性。二是大多數(shù)相關(guān)政策都只規(guī)定了官員的住房面積標準，缺乏更明確的住房條件界定，容易在執(zhí)行中導(dǎo)致政策走形。三是這些政策導(dǎo)向大多重配給、輕退出。對于領(lǐng)導(dǎo)干部住房的供給和使用，做出了很多明確的界定，而對其住房的退出和收回則少有明確規(guī)定，致使很多已經(jīng)離開工作崗位或調(diào)任其他職位的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然占有原來的房產(chǎn)。

三是領(lǐng)導(dǎo)干部住房信息不公開。官員房產(chǎn)信息的公開是制約官員住房腐敗的最有效措施，而現(xiàn)實情況是官員房產(chǎn)信息不聯(lián)網(wǎng)、不公開，紀檢監(jiān)察機關(guān)對官員的房產(chǎn)情況很難如實掌握，社會及公眾更無法獲悉領(lǐng)導(dǎo)干部住房真實情況，這些都為官員住房腐敗滋生了生存空間。

四是領(lǐng)導(dǎo)干部住房缺乏監(jiān)管。在住房市場化改革的進程中，由于干部住房腐敗的形式和內(nèi)容在不斷發(fā)生變化，導(dǎo)致了在理論上對干部住房腐敗的界定存在很大困難。加之各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況不均衡，還沒有制定一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)干部住房監(jiān)管制度；再加上干部財產(chǎn)公開制度還處于試點階段，對干部違規(guī)超標占有或建造住房查處規(guī)定缺乏具體的可操作性。

建立官邸制：我國領(lǐng)導(dǎo)干部住房制度改革待解難題及建議

“官邸制”作為一種官員的住房保障制度，既是中國古代官員住房傳統(tǒng)，也是西方國家目前多采用的官員住房制度。筆者認為，“官邸制”應(yīng)成為我國領(lǐng)導(dǎo)干部住房制度改革的趨勢和方向，通過建立和完善“官邸制”，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的住房供給，遏制住房腐敗現(xiàn)象，促進反腐倡廉工作的開展和清廉政府形象的塑造。但在中國這個特殊國情下，實行官邸制也要注意以下幾個問題：

一是首先要明確實行官邸制的適用范圍和主體資格條件。從國外經(jīng)驗和我國的實際狀況看，在我國建立官邸制首先必須明確實行官邸制的范圍。確立官邸制范圍不一定只與官員的行政級別掛鉤，主要是從國家尊嚴、工作性質(zhì)、工作需要、有利于廉潔四個原則出發(fā)。在確定實行官邸制和公宅制的范圍時，有兩個問題至關(guān)重要：一是要堅持老人老辦法，新人新辦法。二是研究建立原領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和新任職務(wù)之間的對接機制。比如原來參加過部長級房改的領(lǐng)導(dǎo)人如果提升為國家領(lǐng)導(dǎo)人，可在保留原房改房的同時，享受國家提供的官邸或者公宅，任期結(jié)束后搬出。只有這兩個問題解決好了，這項改革才有可能真正啟動。

二是要立足我國國情，與行政體制改革同步推進。目前我國經(jīng)濟總量雖已躍居世界第二，但人均收入仍較低，政府部門仍要按照中央八項規(guī)定的精神，帶頭過“緊日子”。因此，“官邸制”的政策設(shè)計要以盡量壓縮行政成本，減少行政支出為基本原則。同時，還要與我國當前的行政體制改革和干部領(lǐng)導(dǎo)制度改革同步推進。

三是要制定完善的具有可操作性的“官邸制”實施方案。制度問題帶有全局性、長期性，因此，“官邸制”的制度設(shè)計必須完善而具體，實施方案必須包括明確范圍、資格條件、使用規(guī)章、退出、建設(shè)資金、標準、所有權(quán)等信息。國家應(yīng)當根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展和房市狀況，分檔規(guī)定各級官員的“官邸”標準，對于超過住房標準的，超額部分必須由本人承擔。同時，可設(shè)立專門的“官邸”建設(shè)資金，引入社會力量進行建設(shè)，并對所有資金的使用支出情況進行嚴格的審計，保證資金真正落實到實處。在具體的實施方案中，必須對官邸的使用權(quán)限和退出機制作出細致的規(guī)定，防止官員在升遷或異地任職后仍然占有原有“官邸”，切實保障“官邸”的有效利用，防止國有資產(chǎn)流失。

四是要加強官邸制度實施過程中的監(jiān)督，加大住房腐敗懲治力度。要建立全國統(tǒng)一的“官邸制”監(jiān)管制度，包括建立領(lǐng)導(dǎo)干部住房申報制度及住房檔案，加強動態(tài)管理，對多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市場標準加倍收取租金外，按照干部管理權(quán)限及程序交由紀檢監(jiān)察部門嚴肅處理。在對住房腐敗的內(nèi)涵、性質(zhì)和形式進行準確界定的基礎(chǔ)上，必須建立和健全懲防并舉的干部住房監(jiān)管制度體系，紀檢監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)和房地產(chǎn)建設(shè)管理部門聯(lián)合監(jiān)管，多方聯(lián)動才能真正起到監(jiān)管的效果。同時，加大住房腐敗懲治力度，盡快建立和健全領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗問責制度，明確住房腐敗的問責對象、程序、內(nèi)容、方法和責任追究范圍。

五是要建立領(lǐng)導(dǎo)干部住房信息公開制度。只有建立有效的領(lǐng)導(dǎo)干部住房信息公開制度，才能充分接受人民群眾的監(jiān)督。一是要制定并向社會公開不同級別領(lǐng)導(dǎo)干部的“官邸”標準，公開干部購買或建造住房的申報和審批程序，以及違規(guī)超標占有或建造住房處罰的具體規(guī)定。二是要規(guī)范干部住房公開的適用范圍，明確干部住房信息公開內(nèi)容，暢通群眾對干部住房腐敗的投訴舉報的反映機制，切實保障群眾對干部住房監(jiān)督的權(quán)利。三是在建立干部住房狀況定期檢查登記制度的基礎(chǔ)上，及時公開干部購置、建造、交易、租賃住房的實際狀況及其資金來源等相關(guān)信息，保障群眾對干部住房的知情權(quán)。

總之，建立我國領(lǐng)導(dǎo)干部“官邸制”住房保障制度，必須結(jié)合我國國情，在保證政府機關(guān)工作穩(wěn)定和不超出財政可負擔范圍的基礎(chǔ)上，借鑒國外經(jīng)驗，將領(lǐng)導(dǎo)干部住房保障制度與反腐倡廉工作結(jié)合起來，構(gòu)建一種新型的、科學(xué)的、有助于約束領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔行政的住房保障制度。

（作者為中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授）

責編/徐艷紅 美編/石玉