法治政府：發(fā)揮市場決定性作用的關(guān)鍵

處理好政府與市場的關(guān)系這一重大問題，是推動全面深化改革的關(guān)鍵，其中轉(zhuǎn)變政府職能，又是處理好政府與市場的關(guān)系這一問題的核心。但是長期以來，雖然從中央到地方屢屢強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，但又長期難以有效轉(zhuǎn)變，甚至一度出現(xiàn)政府過度干預市場，造成資源錯配、產(chǎn)能過剩的亂象。究其原因，就是因為沒有徹底落實法治，總是將轉(zhuǎn)變政府職能寄希望于權(quán)力的自我克制和收縮，但中外歷史都早已證明，這種方式難以取得預期的效果。只有徹底落實依法治國，才能真正使政府轉(zhuǎn)變職能，才能確保改革全面深化。

堅持依法行政才能轉(zhuǎn)變政府職能

法治的要義在于牽制并驅(qū)策“權(quán)力”這頭猛獸，使權(quán)力的運行趨利避害

發(fā)揮市場的決定性作用，就必須排除政府對市場的過度干擾，同時又需要政府做好服務工作和保障工作，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境并提供有效的社會保障。因此，以法律的形式界定政府與市場的邊界，并用法律程序、法律規(guī)則矯正政府隨時可能出現(xiàn)的越位、缺位和錯位，就顯得至為重要。

十八屆三中全會《決定》要求全面正確履行政府職能，并要求“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率?！睆氐棕瀼亍稕Q定》的這些放權(quán)要求當然有利于調(diào)動社會的積極性，有利于改革紅利的進一步釋放。但是也應該看到，二十年前的十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》就曾經(jīng)明確提出“要按照政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能的原則，繼續(xù)并盡早完成政府機構(gòu)改革”，在投資體制改革方面要“用項目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制”。十年前的十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》也提出要“深化行政審批制度改革，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來?！贝篌w的意思一脈相承，但最終卻都沒有完全落實。

要真正落實行政體制改革，實現(xiàn)簡政放權(quán)，政治動員短期可以立竿見影，但長期來看，唯有通過法治的手段推進法治政府的建設才是最優(yōu)選項。法治的要義在于限制公權(quán)、保障公民權(quán)利。從根本制度上講，就是通過權(quán)利制約權(quán)力的方式（限權(quán)和放權(quán)），以及由此演化而來的權(quán)力與權(quán)力之間相互制約（分權(quán)）的方式來牽制并驅(qū)策“權(quán)力”這頭猛獸，使權(quán)力的運行趨利避害。作為規(guī)定我國根本制度、保障公民權(quán)利的根本大法的憲法和在憲法這個基石上產(chǎn)生的各項法律是實現(xiàn)限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)的具體依據(jù)。要實現(xiàn)簡政放權(quán)，有效轉(zhuǎn)變政府職能，就必須要尊重憲法的權(quán)利本位，遵守法律的各項規(guī)范，使政府公權(quán)行為法無授權(quán)即禁止，公民權(quán)利行為法不禁止即自由。惟其如此，才能杜絕政府對經(jīng)濟的過度干預，才能保證政府正確發(fā)揮自身的職能。這個尊重和遵守不能僅僅停留在紙面和口頭上，法律規(guī)范的強制性特征要求違背憲法和法律的權(quán)力行為必須受到懲處，否則憲法和法律就失去了其規(guī)范意義，就會淪落為道德口號。因此《決定》指出“要維護憲法法律權(quán)威”。這充分體現(xiàn)了黨中央對全面深化改革的深刻認識。

從方法論的角度來看，根據(jù)目前的實際情況，維護憲法和法律的權(quán)威，需要通過完善憲法、行政法的落實和司法適用，完善黨內(nèi)制度體系，將加強和改善黨的領導與現(xiàn)代法治條件下對權(quán)力的制約有機結(jié)合起來，確保黨在法治軌道上成為中國特色社會主義事業(yè)的核心。憲法、法律的司法適用需要司法體制的配套改革，過去那種實質(zhì)上隸屬于地方的司法體系已經(jīng)難以發(fā)揮法律對地方政府權(quán)力的限制規(guī)范作用，《決定》因此提出：“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！边@樣的改革步驟，表明最高決策層已經(jīng)意識到公權(quán)力的有序運行，不能單純依賴官員的自覺自醒，必須有相對獨立的司法威懾，展現(xiàn)出大局畫棋，小處落子，細點著力，循序漸進的改革思路和策略，值得稱道。《決定》還開創(chuàng)性地提出了要“完善人權(quán)司法保障制度。”這也是針對司法實踐當中暴露出來的各種問題作出的回應，這表明中央力圖扭轉(zhuǎn)權(quán)大于法、公權(quán)力任意削減律師、公民權(quán)利的行為的意愿。

只有通過真正地落實法治，才能杜絕公權(quán)力越位、缺位、錯位情況的發(fā)生，促進政府職能的有效轉(zhuǎn)變，將權(quán)力關(guān)進籠子。只有將權(quán)力真正關(guān)進了籠子，才能真正充分發(fā)揮市場的決定性作用。

釋放經(jīng)濟活力關(guān)鍵是建設法治社會

市場本身出現(xiàn)的一些問題，與法治的缺失息息相關(guān)

現(xiàn)代科技的發(fā)展使現(xiàn)代市場經(jīng)濟的市場交易完全脫離了熟人社會，交易雙方基本是陌生人，市場交易規(guī)模和頻率也是過去不可想象的，市場交易行為脫離了熟人社會的輿論管制，這樣就極易產(chǎn)生各種欺詐以及各種假冒偽劣。但是現(xiàn)代市場經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展出一套成熟的規(guī)制陌生人社會大量交易的制度，那就是法治。法治的確立一方面防止了政府對市場的過度干預，保障了市場交易的自由和平等，破除了資源在市場中流動的外來阻力；另一方面，法治又為交易提供了可供交易各方共同遵循的依據(jù)，極大地降低了交易成本，保障了海量的市場交易行為的誠信履行，為資源在市場上的流動注入了最重要的潤滑劑。

從十四大確立社會主義市場經(jīng)濟以來，我國的社會主義市場經(jīng)濟建設已經(jīng)取得了長足發(fā)展，但也暴露出一些嚴重的問題，除了前述政府與市場關(guān)系沒有完全捋順的問題之外，市場本身出現(xiàn)的一些問題，也與法治的缺失息息相關(guān)，這里可以舉幾個方面的例證。

第一，食品安全問題。這些年來，國內(nèi)市場的假冒偽劣產(chǎn)品一直沖擊著人們?nèi)棠蜆O限，從蘇丹紅到瘦肉精、從病死豬肉到大頭奶粉，從假疫苗到劣質(zhì)建材，肆無忌憚的造假行為令人瞠目結(jié)舌。造成這些問題的根本原因就是一個已經(jīng)突破了熟人社會輿論規(guī)制的市場經(jīng)濟卻又沒有建立起嚴格的法治規(guī)制環(huán)境，兩頭不靠的結(jié)果就造成市場亂象叢生。

第二，證券市場問題。我國十年來GDP上漲了302%，成為全球經(jīng)濟增長最快的國家，但股市止步不前，散戶損失慘重。證券市場之所以暴露出如此嚴重的問題，一方面是因為證券市場跟國家法治程度息息相關(guān)，證券市場不能依法做到公平、公開、公正，該退市的不退，該處罰的不罰，該受理的案件不受理，股市憑什么吸引資金？另一方面股票不是房產(chǎn)那樣的剛需，人們完全可以用腳投票，證券枯榮的指數(shù)難以長期進行掩飾。所以證券市場不僅僅是經(jīng)濟的晴雨表，它也是法治環(huán)境的晴雨表。最近證監(jiān)會主席關(guān)于證券市場的法治理念和邏輯的發(fā)言體現(xiàn)出了一些新意，值得期待。

第三，關(guān)門打狗問題。多年來，經(jīng)濟較落后的中西部地區(qū)、東北地區(qū)都在想方設法地發(fā)展地方經(jīng)濟，下大力氣進行招商引資。其中一些地區(qū)投資軟環(huán)境差，尤其是法治環(huán)境惡劣，公檢法沆瀣一氣，開門招商，關(guān)門打狗。 一些地方政府官員不顧地區(qū)經(jīng)濟的長遠發(fā)展，以各種理由侵犯投資者的財產(chǎn)權(quán)利，甚至蓄意制造冤案，對外來投資者殺雞取卵，最終使投資者視到這些地區(qū)投資為畏途，斷絕了這些地區(qū)的長遠發(fā)展機會。與之形成對比的是，經(jīng)濟發(fā)達的江浙地區(qū)在商業(yè)規(guī)則的遵守和對權(quán)力的約束方面明顯要高出一籌。因此，要振興落后地區(qū)的經(jīng)濟，首先要改變的是這些地區(qū)落后的法治思維、法治環(huán)境，否則就會事倍而功半。

第四，資本外逃問題。據(jù)2012年招商銀行聯(lián)合貝恩資本發(fā)布的《2011中國私人財富報告》統(tǒng)計，在個人資產(chǎn)超過1億元人民幣的企業(yè)主中，27%已經(jīng)移民，47%正在考慮移民。造成企業(yè)家紛紛移民的重要原因之一，是他們對我國的法治缺乏信心，認為不足以保障他們的資產(chǎn)安全，現(xiàn)實中如重慶的情況、湖南的太子奶案等也在不斷佐證他們的判斷。因此，努力建設法治社會是增強企業(yè)家信心，減少國家資金、人才外流的根本途徑。

以上種種問題表明，從制度層面上看，正是法治的缺失，限制了市場的決定性作用的發(fā)揮：市場交易主體之間雖然已經(jīng)可以一定程度上完成市場交易，但嚴重的不確定性使交易成本大幅提高，市場主體的交易意愿嚴重下降，資源流轉(zhuǎn)的動力不足甚至轉(zhuǎn)移到了境外，市場對資源配置的決定作用就大打折扣，進而導致經(jīng)濟社會活力難以充分釋放。要全面深化改革，獲得改革的紅利，就必須建設一個法治社會。

加快司法體制改革，推進法治中國建設

建設法治中國，必須改變對權(quán)力持有者軟約束多、硬約束少的狀況

十八屆三中全會《決定》對推進法治中國建設作出了全面的部署，《決定》指出要“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！?/p>

法治國家、法治政府、法治社會的建設都有賴于獨立的司法系統(tǒng)的改革和完善?！稕Q定》不僅強調(diào)了要“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”，而且為這種獨立提供了制度保障。針對當前司法工作中暴露出來的一些問題，《決定》提出要改革完善司法人員管理制度，健全司法權(quán)力運行機制，完善人權(quán)司法保障制度等，體現(xiàn)了中央通過加強司法工作來落實法治建設的決心。這些改革措施雖然并不能一步到位地解決我國司法工作中存在的諸多問題，甚至還可能在改革過程當中衍生出一些新的弊端，但畢竟是往正確的方向邁出了較大的一步，這是巨大的進步。

與推進司法體制改革同等重要的是，要塑造人民群眾對法治的信心?，F(xiàn)階段在實踐中大量存在的選擇性執(zhí)法破壞了法律的平等原則，嚴重消解了人民群眾對法治的信心。選擇性執(zhí)法使個案本身看起來并無不妥之處，但是經(jīng)不起比較，對經(jīng)濟社會生活也有極大危害。比如幾家企業(yè)都偷稅漏稅，執(zhí)法部門只處罰其中一家企業(yè)，就處罰個案本身來說是公正的，但是總體來看就是不公正的，就會導致市場環(huán)境的不公平，政府又變相地主導了資源的配置，繼而造成市場經(jīng)濟資源的錯配。因此，要建設法治中國，必須要杜絕選擇性辦案等自欺欺人的作法。

建設法治中國，必須改變對權(quán)力持有者軟約束多、硬約束少的狀況。長期以來，我們對待權(quán)大于法的問題、對濫權(quán)導致的腐敗問題，更多地是采取學習教育的方式，希望防范于問題發(fā)生之前。學習教育的確能夠發(fā)揮一定的作用，但是必須要有硬制度的兜底。我國雖然是社會主義國家，但是權(quán)力最終也都是要通過授權(quán)到個體的人來行使，既然我們在確認自身發(fā)展階段的時候知道人的覺悟還沒有達到共產(chǎn)主義的高度，那么對行使權(quán)力的人的制約就不能主要靠教育、靠自覺，中國兩千多年的儒家“禮義廉恥”教育都擋不住王朝更迭的歷史周期律，跳出歷史周期律唯有限制權(quán)力一途。要限制權(quán)力，則必須在法治的基礎上逐步推進落實民主，民主制度通過限權(quán)反過來又能進一步夯實法治，減少權(quán)大于法的弊病。所以《決定》提出：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。

十八屆三中全會《決定》指出：“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，從當前的改革發(fā)展實踐來看，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，但掣肘經(jīng)濟體制進一步完善的問題顯然已經(jīng)不僅僅局限在經(jīng)濟領域之內(nèi)，與市場經(jīng)濟有著千絲萬縷的聯(lián)系的法治已經(jīng)成為經(jīng)濟體制改革繼續(xù)突破過程中必須要解決的問題，解決好法治問題正契合習近平同志提出的以重大問題為導向的改革路徑?！稕Q定》要求：“發(fā)揮經(jīng)濟體制改革牽引作用，推動生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟基礎相適應，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展?！痹谏罨母锏倪^程當中以問題為導向，落實法治，是發(fā)揮經(jīng)濟體制改革牽引作用的具體體現(xiàn)。

（作者分別為中國經(jīng)濟體制改革研究會名譽會長；中央財經(jīng)大學金融法研究所特邀研究員）

責編/馬靜 美編/石玉