教師編制再討論

農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)主要從兩方面入手，一是補(bǔ)足數(shù)量，二是提高質(zhì)量。在國家和地方政府對教師繼續(xù)教育不斷強(qiáng)化的情況下，教師隊(duì)伍數(shù)量的補(bǔ)充顯得格外緊要。

一、問題再現(xiàn)

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村教師問題仍然十分嚴(yán)峻。這主要表現(xiàn)在農(nóng)村教師數(shù)量與需求差距太大，教師周課時(shí)太多，教師工資太低，代課教師不可或缺等幾方面。

在距離北京不遠(yuǎn)的河北某縣，全縣現(xiàn)有在崗教師5 500多人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下教師周課時(shí)達(dá)到20小時(shí)以上的現(xiàn)象比較普遍，最多的教師周課時(shí)高達(dá)30課時(shí)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下教師的平均月工資為2 500元左右。根據(jù)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的估算，如果按照正常的教師工作量來計(jì)算，當(dāng)?shù)刂辽偃本?00名教師。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)兩種現(xiàn)象：

一是農(nóng)村村小教師整天在教室里給學(xué)生講課，沒有時(shí)間回到辦公室備課和批改作業(yè)，也基本沒有教師聚在一起的教研活動。這類學(xué)校一般學(xué)生數(shù)量較少，班額小，教師人數(shù)少，但是年級齊全。學(xué)校要開設(shè)的課程門類多、課時(shí)多，為了應(yīng)付上課，只好增加每位教師的授課門類、增加周課時(shí)，否則就不能完成教學(xué)任務(wù)。

二是很多農(nóng)村教師因?yàn)檎也坏饺舜n而只能放棄接受繼續(xù)教育的培訓(xùn)機(jī)會，尤其是那些需要到省會城市參加的、時(shí)間周期較長的高層次培訓(xùn)機(jī)會。這也是因?yàn)榻處煹闹苷n時(shí)較多，一旦停課外出學(xué)習(xí)，后期很難給學(xué)生補(bǔ)齊所耽誤的課程，所以教師只能放棄外出學(xué)習(xí)進(jìn)修的機(jī)會。

以上兩種現(xiàn)象都是教師數(shù)量不足引起的。這個(gè)問題是多年來一直困擾著農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的根本問題。為了擴(kuò)大教師隊(duì)伍規(guī)模，解決教師因工作量過大而造成的身體健康問題，同時(shí)也為了提高學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量，該縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校共聘用代課教師500多人。代課教師都是由各校自己聘用的，沒有政府聘用的。

追根溯源，農(nóng)村教師數(shù)量不足的原因與國家的教師編制制度密切相關(guān)。

二、追溯政策源頭

我國現(xiàn)行的教師編制制度始于2001年。當(dāng)時(shí)，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》，根據(jù)這個(gè)文件，中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)教職工與學(xué)生比例確定。城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村的學(xué)生與教職工比，初中階段分別是13.5：1、16：1、18：1，小學(xué)階段分別是19：1、21：1、23：1。這種差別化的比例，明顯存在對農(nóng)村學(xué)校的歧視。

2002年，教育部在頒發(fā)的關(guān)于貫徹《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》的實(shí)施意見中提出“班額”（即一個(gè)班的額定人數(shù)）的變量。城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，在同等班hZUaq1wD62ttu0Za5icym8TpjYkEbIubMYZA3LC564E=額情況下，農(nóng)村教師配置的數(shù)量少于城市和縣鎮(zhèn)?！鞍囝~”本是國家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)中的重要內(nèi)容。依據(jù)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，政府的相關(guān)部門將會對不符合國家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象予以問責(zé)并指導(dǎo)糾正。在班級授課制的背景下，計(jì)算教師編制數(shù)量時(shí)，考慮“班額”這一變量毫無意義。在計(jì)算學(xué)校教師編制時(shí)，將“班額”因素納入考慮范圍，不僅袒護(hù)了大班額現(xiàn)象，為大班額的學(xué)校要求增加編制提供了借口，同時(shí)，也為小班額的農(nóng)村學(xué)校減少編制找到了理由。

三、開始糾偏

對于這一有明顯歧視性的編制政策，學(xué)術(shù)界批評的聲音不絕于耳。而且這樣的編制政策與黨和政府近年來的工作價(jià)值取向相違背。

2009年3月12日，中編辦、教育部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》有關(guān)問題的通知，重申了2001編制管理的有關(guān)政策，同時(shí)強(qiáng)調(diào)逐步改進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)教職工編制核定工作，按照有增有減的原則，參照縣鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)核定農(nóng)村中小學(xué)教職工編制。據(jù)此核定的編制必須用于農(nóng)村中小學(xué)教職工。該通知還提出，從滿足教育教學(xué)基本需要的目的出發(fā)，按照從嚴(yán)從緊的原則，適當(dāng)增加山區(qū)、湖區(qū)、海島、牧區(qū)和其他教學(xué)點(diǎn)分布較多地區(qū)的中小學(xué)編制，切實(shí)保障編制緊張學(xué)校特別是農(nóng)村寄宿制學(xué)校的教職工的基本需求。

近年來，各級地方政府加大了對農(nóng)村教師數(shù)量的關(guān)注，很多地方出臺了一些新政策。例如，2011年，山東省有關(guān)部門出臺了《關(guān)于調(diào)整中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》，提出實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)，高中、初中和小學(xué)的學(xué)生與教職工比分別為12.5：1，13.5：1，19：1，無城鄉(xiāng)差異。貴州省則實(shí)行中小學(xué)教職工編制縣鎮(zhèn)、農(nóng)村統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村初中、小學(xué)學(xué)生與教職工比均為13：1～19：1、19：1～24：1。而城市初中、小學(xué)的學(xué)生與教職工比則分別為13：1～16：1、19：1～22：1。

2012年8月20日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》指出，“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行傾斜政策”。該文件是對山東、貴州等地實(shí)行的教師編制政策的肯定。盡管國務(wù)院提出的這一要求還沒有被徹底落實(shí)，然而這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一的無歧視的教師編制政策的發(fā)展趨勢已不可阻擋。

四、科學(xué)的定編邏輯

教師編制本應(yīng)由學(xué)校根據(jù)需要向上級主管部門申報(bào)，上級主管部門依據(jù)一定原則審核并批準(zhǔn)。教師編制的制定本應(yīng)是一個(gè)自下而上的工作過程?？墒?，由于我國教育資源一直稀缺，便從歷史上遺留下來了不合理的按照“生師比”定編的模式。這種模式忽視了班級數(shù)、年級數(shù)與教師數(shù)量的關(guān)系，也忽視了對教師身體健康的保護(hù)，即沒有把教師工作量（任課門類和周課時(shí)等）的限定列入思考的維度，因此這一定編模式是極不合理的。另外，這一模式在計(jì)算編制時(shí)不是以學(xué)校為單位，而是以縣級政府為單位，這也是不合理、不科學(xué)的。

在黨和國家鼓勵(lì)對農(nóng)村學(xué)校傾斜的背景下，在學(xué)校開設(shè)的國家課程門類和課時(shí)實(shí)行完全統(tǒng)一的規(guī)定下，在農(nóng)村學(xué)校，特別是村小班額較小的情況下，如果按照“生師比”計(jì)算，農(nóng)村教師的數(shù)量應(yīng)該大于城市才正常。

另外，調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村學(xué)校教師普遍存在老齡化問題。在學(xué)科結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村學(xué)校普遍缺少音、體、美、外語、計(jì)算機(jī)等學(xué)科的教師。所以，農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)該重實(shí)效，要有針對性，不能簡單化，要尊重各地學(xué)校對教師需求存在的差異?？偠灾ň幉荒芎唵伟凑铡吧鷰煴取眮碛?jì)算。

五、善待代課教師

2006年3月27日下午，教育部宣布，預(yù)計(jì)在盡量短的時(shí)間內(nèi)，將把44.8萬中小學(xué)代課人員全部清退?！扒逋恕币辉~一出，立刻招致社會一片噓聲，代課教師更是感到心寒。

那么，為什么至今代課教師仍然存在，甚至在某些地區(qū)還有所增加呢？為什么代課教師難以退出歷史舞臺，仍然難以被“清退”呢？這其中的根本原因在于沒有厘清問題的標(biāo)與本的關(guān)系。代課教師是標(biāo)，不是本，標(biāo)本兼治，治本為先，僅僅治標(biāo)而不治本是解決不了問題的。2010年2月21日，教育部宣布“不規(guī)定代課教師清退時(shí)限”，這也是無奈之舉。

代課教師存在的根本原因是教師編制不合理。為什么代課教師存在于農(nóng)村學(xué)校，而城市學(xué)校沒有呢？其實(shí)，代課教師的存在恰恰反映了農(nóng)村學(xué)校教師的承受能力已經(jīng)超過極限的事實(shí)！如果不聘用代課教師緩解一下繁重的課時(shí)負(fù)擔(dān)，農(nóng)村教師的身體就要累垮了?？梢哉f，為了避免教師隊(duì)伍出現(xiàn)更大的傷害，為了保障孩子們每天到學(xué)校都能有老師上課，農(nóng)村學(xué)校才不得已聘用了代課教師。因此，我們不能不善待代課教師，不能不感謝他們對農(nóng)村教育作出的貢獻(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為代課教師“緩解了農(nóng)村貧困地區(qū)師資力量短缺的困難，支撐起了貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)教育的半壁江山”[1]。這是對代課教師價(jià)值的肯定。

六、未來的出路

作為農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的第一步，擴(kuò)充教師數(shù)量要從以下幾方面入手。

1.以農(nóng)村學(xué)校為單位核編

從學(xué)校教育教學(xué)需求出發(fā)，核定教師編制是基本的立場。某縣教師編制數(shù)量符合國家規(guī)定的數(shù)量，但這并不能說明該縣每所學(xué)校教師的實(shí)際需要數(shù)量得到了滿足；某縣教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理，也并不能說明縣內(nèi)每所學(xué)校教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理。況且，有的縣還挪用教師編制另作他用，有的縣從學(xué)?！敖枵{(diào)”教師到政府上班。這些現(xiàn)象都說明，核定教師編制要以學(xué)校需求為出發(fā)點(diǎn)，給校長提出編制需求的權(quán)利，而政府應(yīng)給予支持和保障。

2.教師聘用身份多樣化

教師聘用身份多樣化是國際慣例，特別是在發(fā)達(dá)國家，聘用兼職教師非常普遍。這是一種節(jié)約成本，而又充分利用社會資源辦教育的好辦法。我國臺灣也有“支援教師”“講座教師”等，學(xué)校專門聘請一些具有某項(xiàng)特長的社會人士到學(xué)校給學(xué)生講課或者指導(dǎo)。

教師聘用身份多樣化，解決了學(xué)校教師數(shù)量不足的問題。政府對此應(yīng)多給予激勵(lì)而不是限制。同時(shí)，政府要在應(yīng)聘教師的資歷和水平方面設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，而不是簡單禁止聘用。

3.教師聘用主體多元化

近年來，教育部啟動的“西部志愿者計(jì)劃”“農(nóng)村教師特崗計(jì)劃”“三支一扶計(jì)劃”等，鼓勵(lì)大學(xué)生到農(nóng)村學(xué)校服務(wù)一段時(shí)間。在他們服務(wù)期內(nèi)，在他們被聘為公辦教師之前，這些大學(xué)生也是代課教師群體的一部分。只不過他們是由國家財(cái)政?？顡芨渡钛a(bǔ)助，而不是由農(nóng)村學(xué)校支付工資。有的省也啟動了“農(nóng)村教師資助行動計(jì)劃”，實(shí)質(zhì)上是由省政府聘用代課教師。

教師聘用主體多元化的舉措應(yīng)該得到國家政策的支持，因?yàn)檫@將大大緩解農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)緊張的局面。在河北某縣，代課教師的月工資是600元至1000元左右。如此低的工資待遇根本聘不到高水平的代課教師。另外，由于“校財(cái)局管”，學(xué)校又沒有創(chuàng)收渠道，代課教師的工資只能從學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中以勞務(wù)的方式支出，校長每年提前做出預(yù)算。而按照財(cái)務(wù)規(guī)定，將學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)用于支付人頭工資是違規(guī)的。

4.城鄉(xiāng)置換

城鄉(xiāng)置換就是在教師聘用主體多元化方面，將單一財(cái)政渠道保障的教師編制首先撥給農(nóng)村學(xué)校，而將編制缺口的問題留在城市，由城市當(dāng)局和學(xué)校商議解決。這樣才能解決農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的問題。

早在20世紀(jì)60年代，河北省陽原縣發(fā)展農(nóng)村教育的經(jīng)驗(yàn)就得到了國家的肯定，當(dāng)時(shí)的《人民日報(bào)》還發(fā)表社論宣傳他們的經(jīng)驗(yàn)。其中，他們把原來在比較富庶地區(qū)由國家舉辦的一部分學(xué)校轉(zhuǎn)為由群眾集體舉辦，或者轉(zhuǎn)為由國家和群眾集體合辦，然后把節(jié)余下來的教育經(jīng)費(fèi)用于發(fā)展山區(qū)、窮隊(duì)的教育事業(yè)。[2]這是我們國家寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，今天仍然有借鑒價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1]龐麗娟，韓小雨.我國農(nóng)村代課教師：現(xiàn)實(shí)狀況及政策建議[J].教育發(fā)展研究，2007（02B）.

[2]社論.陽原縣普及小學(xué)教育是教育戰(zhàn)線上的一面紅旗[N].人民日報(bào)，1964-6-2.

（作者單位：北京師范大學(xué)教育學(xué)部）

（責(zé)任編輯：龔道娣）