我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)非的管理機(jī)制研究

[摘 要]改革開放以來，農(nóng)地過度非農(nóng)化問題一直存在，盡管國(guó)家不斷加強(qiáng)土地管理，各項(xiàng)規(guī)章制度也不斷完善和深化，但這一問題一直未能有效解決。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)地轉(zhuǎn)非的問題顯得更為突出。我國(guó)問題的實(shí)質(zhì)是：公權(quán)嚴(yán)重侵犯私權(quán)，行政權(quán)力代替了農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)力。目前的農(nóng)地非農(nóng)化補(bǔ)償制度在一定程度上漠視了農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到了很大的歧視，使他們?cè)趯?duì)自己賴以生存的土地的支配上少有發(fā)言權(quán)。本文試圖從維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)利著手來分析和研究如何完善我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)非的管理機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地轉(zhuǎn)非；土地財(cái)產(chǎn)權(quán)力；管理機(jī)制

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2013）12-0092-02

1 問題的提出

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。近年全球范圍內(nèi)出現(xiàn)的糧價(jià)大幅上升及一些國(guó)家和地區(qū)的糧荒警惕我們糧食安全仍在威脅著人類的生命。從整體來看我國(guó)雖然地域遼闊，但仔細(xì)分析和了解我國(guó)的土地類型及其分布，我們就可以很清晰的認(rèn)識(shí)到喂飽13億中國(guó)人民的肚皮，農(nóng)地的面積還是相對(duì)匱乏的。截至2005年，全國(guó)農(nóng)用土地面積為6.57億公頃，占土地面積的69.10%（其中耕地1.2億公頃，占12.84%）。據(jù)相關(guān)研究分析得出1.2億公頃耕地是中國(guó)農(nóng)地面積的紅線，然而由于農(nóng)地非農(nóng)化農(nóng)地面積呈遞減趨勢(shì)，鑒于此種情形各級(jí)政府和學(xué)術(shù)界積極參與到這項(xiàng)關(guān)乎“國(guó)計(jì)民生”偉大任務(wù)中來，在借鑒世界各國(guó)的研究成果的基礎(chǔ)之上，建立一套具有中國(guó)特色，適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)地轉(zhuǎn)非的管理體制。

2 現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)非中帶來的問題

在我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)地非農(nóng)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)正常的范圍，那其實(shí)是農(nóng)地過度非農(nóng)化的現(xiàn)實(shí)。如果農(nóng)地過度非農(nóng)化確實(shí)源于建設(shè)用地的不足在一定程度上還可以理解，但事實(shí)并非如此，全國(guó)現(xiàn)有的建設(shè)用地總面積達(dá)0.32億公頃，總量并不少，問題在于建設(shè)用地的配置效率并未反映出土地資源的稀缺程度，不僅現(xiàn)有建設(shè)用地利用效率低下，而且建設(shè)用地的利用結(jié)構(gòu)也不合理。一方面現(xiàn)有建設(shè)用地配置效率低，另一方面農(nóng)地有過度非農(nóng)化為建設(shè)用地，兩者合力進(jìn)一步加劇了原本就十分尖銳的人地矛盾。同時(shí)由于缺乏完善的農(nóng)地轉(zhuǎn)非的管理機(jī)制，所以在這一過程中給一些不法分子以可乘之機(jī)，一些官員利用職權(quán)之便在征地過程置廣大農(nóng)民的利益于不顧中飽私囊，涌現(xiàn)出大批的土地違法案件（具體情況如下表所示）。

2.1 我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)地轉(zhuǎn)非中帶來的直接問題

據(jù)相關(guān)資料顯示截至2010年，全國(guó)農(nóng)用土地面積為6.57億公頃，占土地面積的69.10%（其中耕地1.2億公頃，占12.84%）；建設(shè)用地0.32億公頃，占3.36%；未利用地2.62億公頃，占27.54%。農(nóng)地非農(nóng)化帶來的一個(gè)直接后果是農(nóng)用土地面積的不斷減少，其中耕地面積也必然不斷減少，進(jìn)而導(dǎo)致糧食產(chǎn)量不斷減少，國(guó)家糧食安全問題日益突出。國(guó)以民為本，民以食為天。13億人口的吃飯問題，始終是我國(guó)一件頭等大事，是關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家自立的重大戰(zhàn)略問題。耕地資源是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)。農(nóng)地轉(zhuǎn)非直接關(guān)系到人們的肚皮，所以我們一定要正確對(duì)待，確保在不影響到13億人口的吃飯問題的前提下來適度地進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)非。

2.2 我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)地轉(zhuǎn)非中所帶來的衍生問題

失地農(nóng)民大量增加，信訪數(shù)量急劇上升，社會(huì)不穩(wěn)定因素逐步增多；建設(shè)用地過分?jǐn)U張，影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，危及金融安全；土地、房屋價(jià)格上漲過快，降低群眾生活質(zhì)量，破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?；市?chǎng)機(jī)制作用不充分，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，加劇社會(huì)不公。農(nóng)地轉(zhuǎn)非不僅僅關(guān)系到人民的肚皮問題，它還是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，我們要給予高度重視，切不可因?yàn)檫@一問題影響到經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

3 我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)非的原因分析

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了三次經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)期，伴隨著固定投資規(guī)模擴(kuò)大，相應(yīng)出現(xiàn)三次占地高潮，造成耕地面積大量減少。從世界其他國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然伴隨著自然資源的大量消耗，其中土地作為不可再生的自然資源，更是必不可少的。就基本成因而言，至少可以從兩個(gè)層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

3.1 我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)非的制度性原因

在制度層面上，土地產(chǎn)權(quán)不清或殘缺和征用制度的僵化是中國(guó)農(nóng)地過度性損失的主要成因。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，從古至今經(jīng)歷過多次土地改革。從古時(shí)候的土地歸統(tǒng)治者所有，人民對(duì)土地毫無權(quán)利可言，到近現(xiàn)代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，三十年土地使用權(quán)歸農(nóng)民所有不變，直到最近的十七屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的新規(guī)定。現(xiàn)如今，人民對(duì)土地有一定的發(fā)言權(quán)和支配權(quán)，但這并不意味著廣大農(nóng)民可以在農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程切實(shí)維護(hù)自身利益。在這漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期土地產(chǎn)權(quán)一直不清，給一些不法分子以可乘之機(jī)。同時(shí)征地制度的僵化也是我國(guó)農(nóng)地過度非農(nóng)化的一個(gè)重要原因。

3.1.1 土地產(chǎn)權(quán)不清或殘缺是農(nóng)地過度非農(nóng)化的主要原因

由于歷史的原因，中國(guó)農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系極為復(fù)雜，而現(xiàn)有法律關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定極為模糊和不確定進(jìn)一步加劇了這種復(fù)雜性。農(nóng)民集體所有權(quán)和農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的不確定導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)體的合法權(quán)益難以通過農(nóng)民集體的行動(dòng)表達(dá)出來，也難以通過自己的個(gè)體行動(dòng)來維護(hù)，給地方政府濫用征地權(quán)提供了方便。中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)重要缺陷是農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，集體經(jīng)濟(jì)組織的虛置和農(nóng)戶土地承包權(quán)的殘缺及其債權(quán)性質(zhì)，使得農(nóng)地保護(hù)缺乏所有權(quán)益合法維護(hù)的第一道防線；一旦各利益集團(tuán)為爭(zhēng)相“捕獲”農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變帶來的價(jià)值（利益）乃至原屬農(nóng)民的農(nóng)地價(jià)值，模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在一開始就決定了農(nóng)地的快速非農(nóng)化傾向不可避免。

3.1.2 征地制度的僵化是農(nóng)地過度非農(nóng)化的重要原因

現(xiàn)行的征地程序也沒有能夠保證農(nóng)民對(duì)政府征地行為有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)等，過分強(qiáng)調(diào)政府征地強(qiáng)制性的制度安排也進(jìn)一步弱化了對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。土地由集體所有到國(guó)家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農(nóng)地非農(nóng)化過程也是借助土地征用制度的運(yùn)行來完成的。然而，我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度實(shí)質(zhì)是延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門之間配置機(jī)制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，過去簡(jiǎn)單的國(guó)家、集體和個(gè)人之間的利益關(guān)系由于私人利益的凸顯、社會(huì)階層的分化和利益集團(tuán)的形成而變得十分復(fù)雜，突出表現(xiàn)為公眾利益與個(gè)人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。

3.2 我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)非的管理性原因

政府管理層面，政府角色定位與利益關(guān)系處置上的偏誤導(dǎo)致嚴(yán)重的農(nóng)地過度性損失：由于長(zhǎng)期缺乏科學(xué)的政績(jī)觀指引，各級(jí)政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，建立形象工程，因而不計(jì)代價(jià)地以土地作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要工具，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模普遍過大；受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，土地資源配置中政府直接干預(yù)過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價(jià)普遍存在，土地市場(chǎng)嚴(yán)重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴(yán)重；據(jù)調(diào)查，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地征用、土地出讓和市場(chǎng)交易三者的價(jià)格比大約為1∶10∶50；招標(biāo)價(jià)格和拍賣價(jià)格分別是協(xié)議出讓價(jià)格3～5倍和4～10倍?，F(xiàn)行土地收益分配機(jī)制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時(shí)地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國(guó)有土地出讓金收入，中央財(cái)政收入只占總收入的2%。因此地方政府成為加速農(nóng)地非農(nóng)化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮(zhèn)用地規(guī)?？刂粕系姆呛献鞑┺?，土地管理在完善土地市場(chǎng)配置機(jī)制或糾正土地市場(chǎng)失靈上發(fā)生嚴(yán)重偏誤，現(xiàn)有土地調(diào)控措施嚴(yán)重失效。

4 結(jié) 論

中國(guó)是一個(gè)舉世聞名的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民占全國(guó)人口的70℅以上，保護(hù)這一廣大群體的利益一直是黨中央和政府所關(guān)注的重點(diǎn)。在現(xiàn)階段所風(fēng)行的農(nóng)地轉(zhuǎn)非是國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的必然要求，我們應(yīng)該順應(yīng)歷史和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求，做好農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中和那以后的一系列問題，特別是保護(hù)廣大失地農(nóng)民的合法權(quán)益，本文就是基于這樣的考慮來進(jìn)行的。

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[作者簡(jiǎn)介]許林（1972—），男，湖北鄂州人，博士，碩士生導(dǎo)師，中共云南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。