應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償制度的理論綜述

[摘 要]近年來，面對(duì)時(shí)有發(fā)生的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件以及其他各類不穩(wěn)定因素，如何有效應(yīng)對(duì)和妥善處置突發(fā)事件已成為非常重要的課題，我國(guó)政府對(duì)此也十分重視。財(cái)政作為政府重要的職能部門之一，當(dāng)發(fā)生公共突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮財(cái)政的杠桿作用，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置能力，做好應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償工作。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償；突發(fā)公共事件；公共財(cái)政

[中圖分類號(hào)]D922.1；D923.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2013）12-0046-02

1 應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償?shù)暮x和特征

應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償工作屬于行政征用補(bǔ)償范疇，相對(duì)于其他行政征用補(bǔ)償（如土地征用補(bǔ)償）來講，尚屬于比較新的領(lǐng)域。它主要是對(duì)被征用應(yīng)急的財(cái)產(chǎn)造成的損耗以及被征用期間對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者（個(gè)人或組織）造成的經(jīng)濟(jì)損失給予的一定補(bǔ)償。

1.1 應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償?shù)暮x和范圍

由于應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償多是應(yīng)對(duì)突發(fā)性的公共事件，所以，首先要界定下突發(fā)公共事件的含義。突發(fā)公共事件，它是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞，影響或威脅本地區(qū)甚至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和政治安定局面的，有重大社會(huì)影響，涉及公共安全的緊急事件。

突發(fā)公共事件的表現(xiàn)形式多種多樣，其涉及范圍也相當(dāng)廣泛。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，大致分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類。因此，應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償工作范圍主要就是圍繞這四大類突發(fā)事件展開的。

具體的講，應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償，是指在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中，如果行政緊急權(quán)利的行使給相對(duì)人造成侵害或增加負(fù)擔(dān)的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)相對(duì)人的請(qǐng)求或依職權(quán)防止和補(bǔ)償這種侵害或負(fù)擔(dān)，以保護(hù)、救濟(jì)相對(duì)人的權(quán)益。被征用的物資、場(chǎng)所在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。物資、場(chǎng)所被征用或者被征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

應(yīng)急財(cái)產(chǎn)的征用主要包括：人力資源征用、財(cái)力征用、物資征用、醫(yī)療衛(wèi)生征用、交通運(yùn)輸征用、人員防護(hù)征用、通信與信息征用、現(xiàn)場(chǎng)救援與工程搶險(xiǎn)裝備保障征用等。因此，補(bǔ)償?shù)姆秶褪桥c其所發(fā)生的征用相對(duì)應(yīng)的。

1.2 應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償?shù)奶卣?/p>

所有的突發(fā)事件都具有以下三個(gè)特征：一是難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。人們都知道可能發(fā)生地震，但是在什么地方，什么時(shí)間發(fā)生，卻是難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的；二是難以有效的防御。因?yàn)橥话l(fā)事件一般容易超出人們的防御思維，在防御方法的選擇上，防御力度的準(zhǔn)備上，防御效果的預(yù)測(cè)上，都對(duì)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力水平提出了新的挑戰(zhàn)。人們?cè)趹?yīng)對(duì)上感到極大的困難；三是難以徹底根除。在一定時(shí)期內(nèi)，不同種類的突發(fā)事件可能交替出現(xiàn)，也可能同類突發(fā)事件在不等的間隔時(shí)間內(nèi)連續(xù)出現(xiàn)，這表明突發(fā)事件是難以徹底根除的。

正是由于突發(fā)事件的以上特征，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償工作也相應(yīng)地具有了以下特征：

第一，緊急性。由于事件的突發(fā)性，使得決策時(shí)間比較短，需要較快的對(duì)突發(fā)事件做出應(yīng)對(duì)。而事件的危害多涉及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)政治穩(wěn)定，所以，應(yīng)急財(cái)產(chǎn)的征用工作通常比較緊急。

第二，程序性。雖然應(yīng)急財(cái)產(chǎn)的征用工作具有緊急性，但它必須要遵循一定的程序。在征用時(shí)，享有征用權(quán)的主體只能是各級(jí)人民政府或政府授權(quán)的處置突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)組，其他任何組織和個(gè)人都沒有征用權(quán)。在補(bǔ)償時(shí)，也要遵守補(bǔ)償?shù)墓芾沓绦颉?/p>

第三，有償性。由于被緊急征用的應(yīng)急物資在社會(huì)中是由某些個(gè)人或集體所擁有的，它們具有特定的權(quán)屬，所以，在征用之后，要對(duì)其按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。

第四，臨時(shí)性。由于征用的物資多是那些平時(shí)無法儲(chǔ)備或不易儲(chǔ)備，但在緊急狀態(tài)下卻又大量急需的生活、生產(chǎn)和救災(zāi)等物資，對(duì)這些物資的征用多是為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的臨時(shí)性征用，并不具有長(zhǎng)期性。

2 應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償與公共財(cái)政的關(guān)系

在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制中，消除突發(fā)事件對(duì)社會(huì)的危害是公眾的共同愿望，但是為此需耗費(fèi)大量的社會(huì)資源，而且這些資源的耗費(fèi)難以通過市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)化為私人成本，因?yàn)闊o法在市場(chǎng)中找到承擔(dān)這種耗費(fèi)的私人主體。因此，在消除突發(fā)事件過程中所形成的社會(huì)成本就必須由政府來承擔(dān)，也只有政府承擔(dān)，才能有效地進(jìn)行及時(shí)的防御和加快消除突發(fā)事件所造成的危害，才能產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益。所以，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就成為公共財(cái)政的重要職能。

2.1 應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償只能通過公共財(cái)政得以解決

首先，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，是無法通過市場(chǎng)途徑加以解決的。盡管保險(xiǎn)市場(chǎng)可以在一定程度上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，但其面對(duì)公共突發(fā)事件的管理有著致命的缺陷：一是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是追求利潤(rùn)最大化的，因此沒有外部性的領(lǐng)域才是保險(xiǎn)市場(chǎng)關(guān)注的領(lǐng)域，一旦所屬領(lǐng)域具有很強(qiáng)的外部性，往往會(huì)造成市場(chǎng)供給的不充分。二是保險(xiǎn)是分散風(fēng)險(xiǎn)、互助共濟(jì)的一種機(jī)制，是需要投保人支付一定保費(fèi)的。但是對(duì)于弱勢(shì)群體和弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)而言，他們支付保費(fèi)的能力比較差，往往無力支付高額保費(fèi)，那么其應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的需要只能由政府財(cái)政予以解決。

其次，從本質(zhì)上說，政府的應(yīng)急管理屬于公共產(chǎn)品。它涉及人民群眾財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分。政府提供公共產(chǎn)品的外在表現(xiàn)就是成本由財(cái)政支付。財(cái)政作為掌管社會(huì)資源再分配的重要部門，應(yīng)當(dāng)通過完善制度，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，整合資源的方式，以保證突發(fā)事件管理準(zhǔn)備和救援工作資金。

2.2 公共財(cái)政在應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償工作中的作用

政府作為參與突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的主力軍，無論在資金、人員的投入，還是在應(yīng)急事件的組織、指揮、協(xié)調(diào)、管理等各個(gè)方面，都占據(jù)主導(dǎo)地位。當(dāng)社會(huì)發(fā)生各種突發(fā)事件時(shí)，需要政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度相關(guān)部門協(xié)同工作。而財(cái)政作為一種掌握最高效、最直接的資源，連接上下、制約全局的職能系統(tǒng)，在公共突發(fā)應(yīng)急體系中有著無法替代的特殊作用。

2.2.1 財(cái)政的資源效用

財(cái)政資金是政府非常重要的資源。應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備是公共突發(fā)事件應(yīng)急體系的重要內(nèi)容，也是應(yīng)急體系的保障。而財(cái)政資金是“保障中的保障”，它能及時(shí)、迅速地補(bǔ)充物資儲(chǔ)備，是應(yīng)急體系中人力、物力的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》有關(guān)條款指出，每年按照財(cái)政支出額的適當(dāng)比例安排政府預(yù)備費(fèi)，主要作為公共財(cái)政應(yīng)急儲(chǔ)備資金。國(guó)家《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第六條明確指出：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展防治突發(fā)事件相關(guān)科學(xué)研究，建立突發(fā)事件應(yīng)急……有關(guān)物資、設(shè)備、設(shè)施、技術(shù)與人才資源儲(chǔ)備，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算?！眱烧邚姆蓪用嫔腺x予了財(cái)政在應(yīng)急體系中首先應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

2.2.2 財(cái)政的職能作用

財(cái)政是政府重要的職能部門，聯(lián)結(jié)和制約著其他部門。當(dāng)發(fā)生公共突發(fā)事件時(shí)，政府的一些政策通過財(cái)政職能得以迅速貫徹執(zhí)行。

第一，能夠有效的整合資源。發(fā)生突發(fā)公共事件后，財(cái)政能根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整部門預(yù)算結(jié)構(gòu)，削減部門支出預(yù)算，集中財(cái)力應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。經(jīng)縣市“應(yīng)急委”批準(zhǔn)后啟動(dòng)應(yīng)急專項(xiàng)資金，必要時(shí)動(dòng)用公共財(cái)政應(yīng)急儲(chǔ)備資金。能夠充分發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，形成應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的合力。

第二，具有杠桿調(diào)節(jié)的作用。對(duì)造成全局性影響的突發(fā)公共事件，政府可采取包括地方稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金優(yōu)惠（減免）等財(cái)政收支政策措施；對(duì)局部性突發(fā)公共事件，可采取部分財(cái)政支出政策或資金快速撥付等措施。

第三，能夠有效的發(fā)揮監(jiān)管評(píng)估的作用。財(cái)政會(huì)同審計(jì)部門對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備與使用、應(yīng)急保證資金的使用與效果進(jìn)行及時(shí)的跟蹤管理，通過評(píng)價(jià)其使用的成效，可以防止擠占挪用和腐敗行為，并據(jù)此調(diào)整資金投入的力度、方向和范圍，保證資金的有效利用。

3 建立應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償制度的必要性和緊迫性

緊急征用單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn)是保障及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的必要措施，這是近年來抗擊低溫雨雪冰凍災(zāi)害和四川汶川特大地震抗震救災(zāi)等應(yīng)急實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。而且《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已賦予政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中征用單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。

由于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件和自然災(zāi)害是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，對(duì)應(yīng)急征用的財(cái)產(chǎn)（包括物資、設(shè)備、交通工具、設(shè)施、場(chǎng)地等）及時(shí)合理地進(jìn)行補(bǔ)償，是非常必要的。建立科學(xué)的應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償制度，合理、規(guī)范的實(shí)施應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償，對(duì)于充分調(diào)動(dòng)單位、個(gè)人和社會(huì)各界的積極主動(dòng)性，增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置能力具有非常重要的作用。

近年來，我國(guó)一些地方政府和部門雖然提出了應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償?shù)囊恍┨幚磙k法，但是規(guī)范、統(tǒng)一、科學(xué)、合理的帶有全局性的管理制度還尚未建立，補(bǔ)償?shù)脑瓌t、方式、標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)擔(dān)方式及補(bǔ)償工作的管理程序、職責(zé)分工和監(jiān)督機(jī)制均待明確。這些工作的滯后引起了社會(huì)公眾對(duì)應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償?shù)墓叫?、公正性和合理性的?dān)憂，甚至開始質(zhì)疑補(bǔ)償結(jié)果。因此，在當(dāng)前的情況下，非常有必要建立應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償制度，以規(guī)范和推動(dòng)應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償工作的平穩(wěn)有序健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘇明，劉彥博.我國(guó)加強(qiáng)公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的財(cái)政保障機(jī)制研究[J].經(jīng)濟(jì)管理與研究，2008（4）.

[2]許衛(wèi)紅，蘇云蘭.淺析突發(fā)公共事件應(yīng)急體系中縣市財(cái)政的職責(zé)[J].地方財(cái)政研究，2006（1）.

[3]祁毓.我國(guó)自然災(zāi)害救助財(cái)政投入現(xiàn)狀、問題及對(duì)策[J].地方財(cái)政研究，2008（1）.