我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府責(zé)任研究

[摘要]根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，國務(wù)院決定，從2009年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。新農(nóng)保是我國推行的解決農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的一項(xiàng)惠農(nóng)政策，但是新農(nóng)保要能夠順利的實(shí)施，并能真正地保障廣大農(nóng)民的利益，政府除了要有強(qiáng)大的財(cái)力作為保證外，還應(yīng)當(dāng)明確在構(gòu)建新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。本文從政府責(zé)任的缺失方面來談?wù)?zé)任的完善。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)保；政府責(zé)任；資金籌集；資金監(jiān)管；農(nóng)民權(quán)益[中圖分類號]D422[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）32-0090-02

1問題的提出

根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，國務(wù)院決定，從2009年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）試點(diǎn)。2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國普遍實(shí)施，到2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。2010 年中央 1 號文件提出“繼續(xù)抓好新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，有條件的地方可加快試點(diǎn)步伐。積極引導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)適齡農(nóng)村居民參保，確保符合規(guī)定條件的老年居民按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金。合理確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。”2011年元旦前，國務(wù)院新農(nóng)保試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》，要求各地積極開展工作，確保春節(jié)前試點(diǎn)地區(qū)新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放到位。通知指出2010年，全國27個(gè)省份的838個(gè)縣（市、區(qū)）和4個(gè)直轄市的大部分區(qū)縣開展國家新農(nóng)保試點(diǎn)，制度覆蓋16周歲以上農(nóng)村居民約1.8億人，其中60周歲以上農(nóng)村老人約3500萬，總覆蓋面達(dá)24%。

新農(nóng)保是我國推行的解決農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的一項(xiàng)惠農(nóng)政策，這也是政府對農(nóng)村居民養(yǎng)老問題承擔(dān)責(zé)任的開始。但是，新農(nóng)保要能夠順利的實(shí)施，并能真正地保障廣大農(nóng)民的利益，政府除了要有強(qiáng)大的財(cái)力作為保證外，還應(yīng)當(dāng)明確在構(gòu)建新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中，承擔(dān)怎樣的責(zé)任、承擔(dān)多大的責(zé)任等，這是一個(gè)值得深入研究的問題。

2“新農(nóng)?！敝姓畱?yīng)承擔(dān)的責(zé)任

為了加快我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在各地的推行，建立中國特色的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我們必須全面分析政府在新農(nóng)保建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，充分發(fā)揮政府職能與主導(dǎo)作用。對于政府的責(zé)任筆者認(rèn)為主要存在以下幾個(gè)方面。

2.1相關(guān)法律法規(guī)制度的建設(shè)責(zé)任

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以法律的形式加以規(guī)范，這是國際上通行的做法。如日本農(nóng)民的養(yǎng)老保障是在《國民年金法》、《國民年金基金法》等相關(guān)法律不斷修改完善的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障發(fā)展到現(xiàn)代化的社會(huì)養(yǎng)老保障的[1]。目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作舉步維艱，其中的一個(gè)很重要的原因就是相關(guān)的立法工作滯后，《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》于2010年10月28日通過，并于2011年7月1日起施行，在這部法律中主要是對我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度等方面的一些規(guī)定，而對于新農(nóng)保只提出了：“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，符合國家規(guī)定條件的，按月領(lǐng)取新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇?！?009年9月雖然頒布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，但這卻不是由立法機(jī)關(guān)頒布的法律規(guī)定。意見指出農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上參保。這就使得農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作無法可依、無章可循。

2.2承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集責(zé)任

西方國家社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善，都是由政府主導(dǎo)，逐步建立并健全起來的。很多國家的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從城市延伸到農(nóng)村，都經(jīng)歷了一個(gè)很漫長的過程。在這過程中，政府的認(rèn)識不斷地深化，財(cái)政支持的力度不斷加大。但是目前，中國財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占國家財(cái)政總支出的比例為12%，遠(yuǎn)低于西方國家的30%～50%的比例，即使一些中等收入的國家，比例也在20%以上。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，我國的財(cái)政收入穩(wěn)步、較快增長，所以政府應(yīng)拿出一定的資金，實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”戰(zhàn)略，來彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的不足。新農(nóng)保要順利運(yùn)行，就必須構(gòu)建確保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金充足穩(wěn)定的長效機(jī)制。就我國農(nóng)村當(dāng)前的實(shí)際情況而言，大部分農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)相對落后，集體收入也非常有限，相當(dāng)一部分的農(nóng)村居民個(gè)人收入還是很微薄，農(nóng)村集體和個(gè)人承擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的能力也是非常有限的。因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金主要依靠政府財(cái)政投入。

2.3社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管和運(yùn)營責(zé)任

監(jiān)督管理是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)得以正常運(yùn)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。只有嚴(yán)密監(jiān)管，各個(gè)環(huán)節(jié)才能有效銜接，有限的資源才能得到合理利用，從而實(shí)現(xiàn)效益最大化。目前，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要業(yè)務(wù)都由縣級以下的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，實(shí)行從收到支一條龍服務(wù)，監(jiān)管有很大的難度。同時(shí)，縣級機(jī)構(gòu)還普遍存在管理經(jīng)費(fèi)不足、人員編制不落實(shí)等突出問題，經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用甚至非法占用，基金安全很難得到保障。這在一定程度上影響了農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的執(zhí)行。所以作為新農(nóng)保工作行政主管部門的各級人力資源社會(huì)保障部門，對新農(nóng)保基金負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，制定新農(nóng)保各項(xiàng)業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)定，逐步完善管理規(guī)章制度。

2.4宣傳與引導(dǎo)責(zé)任

一直以來，農(nóng)民由于知識的缺乏，對社會(huì)養(yǎng)老的概念根本不知道，就算知道也非常模糊，為此農(nóng)民根本就沒有意識要參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這就嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的有效運(yùn)行。為了能夠有效并快速地推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府就必須通過各種途徑來宣傳農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。首先應(yīng)該從有文化、有見識的青年農(nóng)民或外出務(wù)工的農(nóng)民入手，讓他們先認(rèn)識到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性，通過他們將影響慢慢擴(kuò)大到廣大農(nóng)村居民，從而提高農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性與主動(dòng)性。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和計(jì)劃生育工作的深入進(jìn)行以及現(xiàn)代觀念的沖擊，單純依靠家庭養(yǎng)老，這對子女來說也是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)；而土地的養(yǎng)老保障功能也很脆弱，因?yàn)檗r(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲取的收益根本得不到保證。所以，政府應(yīng)該讓農(nóng)民感受到這關(guān)系到他們的切身利益，從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民還是應(yīng)該主動(dòng)參與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

3“新農(nóng)?！敝姓?zé)任的完善

3.1以立法的形式來保障農(nóng)民的權(quán)益

2009年9月國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，此后各地也紛紛出臺(tái)地方農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施辦法，但這都不是法律，沒有強(qiáng)制性，新農(nóng)保在推行的過程中仍然有很大的難度。所以，為了保障新農(nóng)保發(fā)展的可持續(xù)性，制定相應(yīng)的規(guī)章法律是必不可少的。國家雖然在2010年10月28日通過了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，但這部法律也大多是對城鎮(zhèn)社會(huì)保障方面的相關(guān)規(guī)定，而對農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面鮮有涉及。所以國家應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，再制定《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，以法律形式將新農(nóng)保的主要內(nèi)容、遵守的原則及管理體制明確下來，為新農(nóng)保趨于完善提供健全的法制環(huán)境。而各地也可以來制定地方性可操作的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則，從而實(shí)現(xiàn)保障全體農(nóng)村居民的權(quán)利。

3.2制定基金來源保障機(jī)制

新農(nóng)保要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須將資金補(bǔ)貼到位。所以，各級政府應(yīng)當(dāng)積極建立財(cái)政資金補(bǔ)貼保障機(jī)制。對于中西部地區(qū)，中央政府可以分擔(dān)一部分新農(nóng)保地方財(cái)政補(bǔ)貼，至于如何分擔(dān)以及分擔(dān)多少可以因各地財(cái)政困難程度而有所不同。社保專家、中國社科院拉美所所長鄭秉文測算，截至2010年年底，中國養(yǎng)老金個(gè)人賬戶記賬額1.9萬億元，其中做實(shí)賬戶僅2039億元，由此導(dǎo)致了1.7萬億元的缺口，2011年的養(yǎng)老金缺口比這個(gè)數(shù)據(jù)還要大。盡管國家財(cái)政支出用于社會(huì)保障的比例，已經(jīng)從1998年的5.52%提高到2006年的1105%，而目前社會(huì)保障支出占我國財(cái)政支出12%，而我國12%的投入也是絕大部分用于城鎮(zhèn)職工。所以，為了保證新農(nóng)保的地方補(bǔ)貼能有效并及時(shí)地到位，需要進(jìn)一步明確財(cái)政責(zé)任，進(jìn)一步明確中央政府和地方政府的責(zé)任。

3.3基金管理和保值增值的責(zé)任

新農(nóng)保制度全面實(shí)施以后，新農(nóng)?；饘⒀杆僭黾樱哉畱?yīng)該建立一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對基金進(jìn)行運(yùn)營和管理，確?；鸢踩?，防止腐敗發(fā)生。按照規(guī)定，新農(nóng)?；鹑匀皇且源驺y行為唯一方式。但銀行的利率收入都難以抵制通貨膨脹率。所以，我們必須要通過各種途徑來使養(yǎng)老金保值增值。我們應(yīng)當(dāng)降低農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在銀行存款中的比例，將部分資金用來開發(fā)其他一些投資以取得更高收益的方式。如國債、金融債券、市政債券、房地產(chǎn)以及委托基金管理公司管理等都是一些不錯(cuò)的投資方式。

3.4加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo)

我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式就是“養(yǎng)兒防老”。但隨著我國計(jì)劃生育政策的實(shí)行，我國的農(nóng)村家庭規(guī)模越來越小，尤其是獨(dú)生子女家庭的增多，這就意味著一對夫妻要贍養(yǎng)四位老人，這從經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和精力上來說，農(nóng)村的年輕子女的壓力都很大。尤其是一些農(nóng)村貧困家庭，子女養(yǎng)老就顯得力不從心，于是不贍養(yǎng)老人甚至虐待遺棄老人時(shí)有發(fā)生，這對老年人的晚年幸福生活帶來了很大的威脅。另外，目前我國很多農(nóng)民子女都紛紛涌向城市謀生，這雖然能增加經(jīng)濟(jì)收入，但是這也造成了農(nóng)村空巢老人不斷增多，老人遇到意外或生病時(shí)，也就會(huì)飽受折磨。為此，政府必須要提高農(nóng)民的參保意識，加大宣傳的力度、提高農(nóng)民整體素質(zhì)，讓農(nóng)民認(rèn)識到參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性和最終的參保辦法，以推進(jìn)新農(nóng)保在農(nóng)村的實(shí)行。

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