縣（市）區(qū)劃調(diào)整與縣級(jí)城市發(fā)展研究

[摘要]2010年我國(guó)有縣級(jí)城市370個(gè)，占全部城市總數(shù)的56%，年末總?cè)丝?.48億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?7%[ZW（]根據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2011）的數(shù)據(jù)計(jì)算得到。[ZW）]。縣級(jí)城市具有特殊的屬性，既具有城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征，是我國(guó)城市體系的重要組成部分，同時(shí)又屬于我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的重要范疇，與我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展具有密切的關(guān)系，搞好縣級(jí)城市的發(fā)展對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展有著重要的意義和作用。目前，關(guān)于我國(guó)城鎮(zhèn)化、中小城市以及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已有較多的研究，對(duì)于縣級(jí)城市的發(fā)展也多歸入中小城市以及縣域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行研究，單獨(dú)對(duì)縣級(jí)城市發(fā)展進(jìn)行的研究還比較少。由于多數(shù)縣級(jí)城市具有中小城市和縣域經(jīng)濟(jì)的多重屬性，將縣級(jí)城市納入中小城市和縣域經(jīng)濟(jì)的研究范疇有其合理性，但也應(yīng)該看到這種研究方式也容易混淆縣級(jí)城市與中小城市、縣域發(fā)展的差異，不能突出縣級(jí)城市發(fā)展的特殊性。本文擬從縣級(jí)城市的特殊性入手，探討縣級(jí)城市發(fā)展的新動(dòng)向、存在的新問題，并討論有關(guān)縣級(jí)城市發(fā)展的相關(guān)措施。

[關(guān)鍵詞]縣級(jí)城市；“切塊設(shè)市”；“整體設(shè)市”；區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

[中圖分類號(hào)]F127[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2013）32-0006-05

1縣級(jí)城市發(fā)展的基本特征

1.1縣級(jí)城市的基本屬性

1.1.1縣級(jí)市的設(shè)立有“切塊設(shè)市”和“整體設(shè)市”兩個(gè)路徑

20世紀(jì)八九十年代我國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)過設(shè)置縣級(jí)市的熱潮，縣級(jí)市的數(shù)目由1980年的110個(gè)增加到1996年高峰時(shí)的445個(gè)，鑒于大規(guī)模設(shè)置縣級(jí)市過程中存在的問題，民政部從1997年暫停大規(guī)模的縣改市，縣級(jí)市的數(shù)目保持穩(wěn)定，此后由于市改區(qū)、區(qū)劃合并等原因縣級(jí)市的數(shù)目有所減少，到2010年有縣級(jí)市370個(gè)。設(shè)置縣級(jí)市的路徑有“切塊設(shè)市”和“整體設(shè)市”?！扒袎K設(shè)市”是指對(duì)于人口大縣，而且還有實(shí)力較強(qiáng)的非縣城所在地的鎮(zhèn)，如果具備條件，以實(shí)力較強(qiáng)的非縣城所在地的鎮(zhèn)為中心城區(qū)，將周邊一定空間范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃出，單獨(dú)設(shè)立縣級(jí)市。“整體設(shè)市”就是將一個(gè)縣級(jí)行政單元整體改為縣級(jí)市，即通常所說的“縣改市”。這兩種路徑各有其適用范圍和優(yōu)勢(shì)，“切塊設(shè)市”有助于人口大縣的均衡發(fā)展，但其難點(diǎn)是新設(shè)一個(gè)縣級(jí)建制，容易造成行政機(jī)構(gòu)和人員冗余，同時(shí)“切塊設(shè)市”的空間劃分也存在一定難處?！罢w設(shè)市”不會(huì)增加縣級(jí)建制，行政區(qū)劃調(diào)整的難度小，因此，“整體設(shè)市”也就是縣改市是我國(guó)縣級(jí)市設(shè)置的主要路徑。

1.1.2設(shè)置縣級(jí)市的條件主要是縣級(jí)范圍內(nèi)的人口密度、就業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的要求

由于民政部從1997年就暫停了縣改市，目前正式公布的設(shè)市條件仍然是民政部在1993提出的規(guī)定[ZW（DY]國(guó)發(fā)〔19e+j7eX6hTEp8ZMM+/X9G0Q==93〕38號(hào)——國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的通知。[ZW）]，如果符合其條件，可以提請(qǐng)撤縣設(shè)市?？h改市的條件分類設(shè)置，首先是按照縣域范圍內(nèi)的人口密度劃分為超過400人/平方千米 、100～400人/平方千米 和小于100人/平方千米 三類，然后針對(duì)每種類型的縣，從縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口規(guī)模、全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的比重、城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度這3個(gè)方面設(shè)定了縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，此外還規(guī)定特殊情況下設(shè)置縣級(jí)市的辦法。1993年出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)已有很大的差距，部分統(tǒng)計(jì)指標(biāo)如工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)產(chǎn)值等指標(biāo)也已經(jīng)很難較好地反映區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，亟須調(diào)整，目前關(guān)于如何修訂完善設(shè)置縣級(jí)市的條件仍然是相關(guān)領(lǐng)域研究的一個(gè)重要話題。但是，相對(duì)于指定一些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，如何合理確定設(shè)置縣級(jí)市的目的和程序是更為重要也是分歧更大的議題。

1.1.3縣級(jí)市在管轄權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面具有相對(duì)較大的自主權(quán)

根據(jù)目前已有的規(guī)定，縣級(jí)市在管轄權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)權(quán)劃分等方面和普通的縣并沒有根本性的差異，但在部分事項(xiàng)方面可享有相對(duì)較大的自主權(quán)。第一，由于相關(guān)法律的規(guī)定，縣級(jí)市是由省或自治區(qū)直接管理，而直接管理權(quán)由省、自治區(qū)交地級(jí)市“代管”，這主要是由于憲法規(guī)定市只能管轄區(qū)和縣，而不能“市管市”，只有省和自治區(qū)才能管轄“市”。當(dāng)然通常情況下，地級(jí)市對(duì)縣級(jí)市的“代管”和對(duì)屬縣的管理沒有什么區(qū)別，地級(jí)市對(duì)縣級(jí)市實(shí)施真正意義上的管理，但是由于隸屬關(guān)系不同以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，縣級(jí)市政府向省政府申請(qǐng)到優(yōu)惠政策和較大的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)的可能性較大。第二，縣級(jí)市屬于縣這一級(jí)，這就決定了縣級(jí)市政府職能的雙重性，與縣政府的職能重點(diǎn)在農(nóng)村相比較，縣級(jí)市除了考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理外，要更多地考慮城市建設(shè)；與市轄區(qū)的職能比較，縣級(jí)市政府除了在城市管理、城市規(guī)劃與建設(shè)以及城市社會(huì)發(fā)展、社會(huì)控制與社會(huì)保障等方面有相同的職能外，縣級(jí)市政府具有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理職能，而市轄區(qū)的農(nóng)村管理職能較少，縣級(jí)市政府要更多地考慮城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展，而市轄區(qū)政府則更多的是與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃及建設(shè)相聯(lián)系。第三，縣改市后在機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面會(huì)有一定的靈活性，尤其是在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市環(huán)境保護(hù)等方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加靈活，可以設(shè)置相對(duì)較全的機(jī)構(gòu)，在有的情況下，還可以申請(qǐng)到城市建設(shè)費(fèi)用的財(cái)政補(bǔ)助。第四，縣改市后在城市總體規(guī)劃編制的范圍方面可以擴(kuò)大到全部行政區(qū)范圍，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面也會(huì)有所提高。當(dāng)然應(yīng)該注意到隨著縣域經(jīng)濟(jì)和縣域中心城鎮(zhèn)的發(fā)展，縣級(jí)市與普通縣在城市規(guī)劃和城市建設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異已大幅縮小。

1.2縣級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較明顯的城市經(jīng)濟(jì)特征

縣級(jí)市除了在管理方式和實(shí)行政策有其特點(diǎn)外，縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與普通的縣比較起來，體現(xiàn)出更為明顯的城市經(jīng)濟(jì)特征，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)更為發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高，但和其他類型的城市（如地級(jí)市、省會(huì)城市）比較起來，縣級(jí)市則在很多方面處于不利的地位。

1.2.1縣級(jí)市的第二產(chǎn)業(yè)比重最高，工業(yè)化的勢(shì)頭最強(qiáng)

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人均GDP來觀察市轄區(qū)（不含直轄市所設(shè)的市轄區(qū)）、縣級(jí)市和普通縣之間的差異（詳見表1），顯然，在所有的縣級(jí)行政單元中，與普通縣相比較，縣級(jí)市的一產(chǎn)比重要低約10個(gè)百分點(diǎn)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，而在這3類縣級(jí)行政單元中，縣級(jí)市的第二產(chǎn)業(yè)比重最高，達(dá)到了55%，而市轄區(qū)和普通縣的二產(chǎn)比重均低于50%，這說明縣級(jí)市目前正在經(jīng)歷一個(gè)工業(yè)化的過程。而與之相比，市轄區(qū)的服務(wù)業(yè)則發(fā)達(dá)得多，第三產(chǎn)業(yè)占比高出縣級(jí)市和普通縣15個(gè)百分點(diǎn)以上。2010年縣級(jí)市的人均GDP水平為3.55萬元，比市轄區(qū)的4.92萬元低，但卻比普通縣1.76萬元的水平高出一倍，這也從一個(gè)方面反映了城市經(jīng)濟(jì)比以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為特色的縣域經(jīng)濟(jì)更有活力。

1.2.2縣級(jí)市的人口密度和人口規(guī)模低，集聚程度有待提高

城市規(guī)模和城市密度是影響城市經(jīng)濟(jì)效率的重要因素。大的城市規(guī)模擁有更多的勞動(dòng)力資源，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求旺盛，具有發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)的潛力，除此之外擴(kuò)大城市規(guī)模還能帶來更多優(yōu)勢(shì)，例如生產(chǎn)率的提高。當(dāng)然必須對(duì)城市進(jìn)行良好的規(guī)劃，如果在擴(kuò)大城市規(guī)模的過程中沒有進(jìn)行合理的規(guī)劃，大的城市規(guī)模反之會(huì)阻礙城市的競(jìng)爭(zhēng)力。一個(gè)明顯的例子就是城市交通體系的建設(shè)，如果沒有建立一個(gè)有效的城市交通網(wǎng)絡(luò)，則會(huì)造成道路擁堵和城市管理混亂，這些都會(huì)損害城市的競(jìng)爭(zhēng)力，反而不利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。按照OECD的研究，城市人口密度翻一番會(huì)為城市帶來2%～4%的生產(chǎn)率的提高。例如香港市區(qū)的高人口密度保證了公共交通體系的全面和有效。OECD的專家認(rèn)為，這為快速增長(zhǎng)的中國(guó)城市提供了一個(gè)良好的建議，中國(guó)城市不應(yīng)只關(guān)注于其規(guī)模的擴(kuò)大，而更應(yīng)重視城市運(yùn)行效率和城市人口密度的提高。

但是與其他類型的城市相比較，縣級(jí)市的城市人口密度和總?cè)丝谝?guī)模都偏低，按照城區(qū)的總?cè)丝趤砗饬砍鞘幸?guī)模，縣級(jí)市的平均規(guī)模與地級(jí)市和省會(huì)城市相去甚遠(yuǎn)，只有地級(jí)市規(guī)模的21.5%、省會(huì)城市規(guī)模的6.2%。無論是按照城區(qū)面積還是建成區(qū)面積來考察，縣級(jí)城市的人口密度都要小于地級(jí)市和省會(huì)城市，尤其是按照城區(qū)面積計(jì)算的縣級(jí)城市人口密度只有省會(huì)城市的596%、地級(jí)市的81.6%?？h級(jí)市目前的城市人口密度還有很多的提升空間。

1.2.3縣級(jí)市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于其他類型的城市

縣級(jí)市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括城市公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，雖然地級(jí)市的教育和醫(yī)療設(shè)施都要優(yōu)于縣級(jí)市（如地級(jí)城市的人均擁有的教育和衛(wèi)生資源比縣級(jí)市要高10%～20%），但由于地級(jí)城市的教育和醫(yī)療設(shè)施尤其是醫(yī)療設(shè)施覆蓋全市域，無法直接得到結(jié)論，但縣級(jí)市的城市公用設(shè)施差異則可以較為清晰地反映出各級(jí)城市間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后。表3列出了不同類型城市各項(xiàng)城市共用設(shè)施之間的差異，由表3可以看到，縣級(jí)市在城市共用設(shè)施建設(shè)方面滯后較多。例如縣級(jí)市的燃?xì)馄占奥拭黠@低于其他類型的城市，建成區(qū)的綠化覆蓋率也顯著低于其他兩類城市的狀況。

1.2.4縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域差異很大

我國(guó)縣級(jí)市所處的地域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦等各方面具有較大的差異，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，則是縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差距很大。表4描述了縣級(jí)市在人口、GDP以及人均GDP 3個(gè)方面的差異，可見縣級(jí)市的人口規(guī)模、GDP和人均GDP的差距分別達(dá)到了78、230和34倍，如此大的差距表明難以為縣級(jí)城市的發(fā)展制定一個(gè)統(tǒng)一的策略和措施。

2縣級(jí)城市發(fā)展的新動(dòng)向

2.1區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

繼高速公路之后，高速鐵路的發(fā)展給人民的生活和工作方式正在帶來巨大影響。我國(guó)的高速鐵路里程已超過1萬千米 ，位居世界首位，高速鐵路既可以帶來地區(qū)發(fā)展的集聚效應(yīng)，也可以產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，不利于個(gè)別地區(qū)的發(fā)展，拉大地區(qū)間的差距。通常而言，已經(jīng)擁有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)地位的特大城市和大城市比較容易分享到高鐵的積極效應(yīng)，而部分縣級(jí)市由于公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，高速鐵路產(chǎn)生的正面效應(yīng)則較弱，甚至有可能加速產(chǎn)業(yè)和人口的外流，這就給部分縣級(jí)城市的發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

因此，從縣級(jí)城市的發(fā)展來看，需要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作，有效利用高速鐵路經(jīng)停帶來的時(shí)空距離的縮短，成為城市網(wǎng)絡(luò)中的重要環(huán)節(jié)，才能借助高速鐵路的作用發(fā)展起來。否則就會(huì)在與沿線城市激烈競(jìng)爭(zhēng)中失去優(yōu)勢(shì)。

2.2城市地產(chǎn)開發(fā)向包括縣級(jí)城市在內(nèi)的中小城市轉(zhuǎn)移給縣級(jí)城市的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)

近年來，由于房地產(chǎn)調(diào)控使一線城市的土地供應(yīng)受限，信貸收緊，房地產(chǎn)開發(fā)門檻提高，而包括縣級(jí)城市在內(nèi)的中小城市的樓面地價(jià)低，房地產(chǎn)開發(fā)加快了向二線、三線城市的布局和轉(zhuǎn)移，部分縣市房?jī)r(jià)、地價(jià)出現(xiàn)了較快上漲，房地產(chǎn)開發(fā)升溫。縣級(jí)城市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然有助于縣級(jí)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在一定時(shí)間內(nèi)，帶動(dòng)了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但應(yīng)該看到如果縣級(jí)城市的房?jī)r(jià)上漲過快，其危險(xiǎn)性比之大城市更大。一者縣級(jí)城市的購(gòu)房者基本上為自住，投資目的較少；二者縣級(jí)城市的居民收入普遍較低，就業(yè)更不穩(wěn)定；三者是用在外務(wù)工多年的積蓄進(jìn)行購(gòu)房，如果出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫，既容易讓縣級(jí)城市居民難以承受，同時(shí)如果出現(xiàn)房?jī)r(jià)大幅上升后急劇回落的情況，也可能使居民的家庭財(cái)產(chǎn)出現(xiàn)縮水，多年外出打工的積蓄減少，危及社會(huì)穩(wěn)定。

2.3生態(tài)城市建設(shè)給縣級(jí)城市帶來新的發(fā)展?jié)摿?/p>

生態(tài)城市建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有助于我國(guó)建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)，相對(duì)于大城市，在較小的行政區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行改革和創(chuàng)新，可以最大限度地減少試錯(cuò)成本，取得改革成效，為全國(guó)生態(tài)城市建設(shè)的全面推進(jìn)提供示范。從目前生態(tài)城市的建設(shè)實(shí)際看，縣級(jí)城市發(fā)揮著重要的作用，在我國(guó)已命名的6個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)城市全部為縣級(jí)城市[ZW（]分別為江蘇的張家港市、常熟市、昆山市、江陰市、太倉(cāng)市和山東的榮成市，見中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（2012）。[ZW）]。

2.4“省直管縣”的改革將減少縣級(jí)市與普通縣的體制差異

2003年之后我國(guó)逐步推行的“省直管縣”，到2012年年底完成財(cái)政的省直管縣?！笆≈惫芸h”有利于減少行政層級(jí)，減少行政成本，緩解縣級(jí)財(cái)政困境等，但是對(duì)省級(jí)的管理效率以及地級(jí)市的發(fā)展都還存在挑戰(zhàn)。按照“省直管縣”的思路，除了首先在財(cái)政上實(shí)現(xiàn)省直管縣外，還要逐步在人事制度等方面實(shí)行直管。隨著“省直管縣”改革的推進(jìn)，縣級(jí)市與普通縣在管理體制上的差異將逐步縮小，縣級(jí)市在體制上的特殊性將不復(fù)存在。至于“省直管縣”對(duì)于縣級(jí)市發(fā)展的影響還需要具體條件和目的予以分析，從縣級(jí)市的發(fā)展路徑來看，是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣還是擴(kuò)容強(qiáng)市（地級(jí)市）對(duì)縣級(jí)市發(fā)展的影響較大，按照“省直管縣”的思路，是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣（包括縣級(jí)市），這樣將減少對(duì)于縣級(jí)單元的行政管理層級(jí)，有利于推動(dòng)縣級(jí)市的發(fā)展。但是也應(yīng)該看到由于我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及城市群的形成，擴(kuò)容強(qiáng)區(qū)也是促進(jìn)中心城市或者節(jié)點(diǎn)城市發(fā)展的一個(gè)思路，如果是擴(kuò)容強(qiáng)市的話，則會(huì)加快縣（市）改區(qū)的步伐，的確最近一兩年還是有較多的縣（市）改區(qū)的，例如2011年江蘇徐州的銅山縣改為銅山區(qū)、2012年蘇州的吳江市改為吳江區(qū)等。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣還是擴(kuò)容強(qiáng)市（地級(jí)）要根據(jù)縣（市）域經(jīng)濟(jì)的相對(duì)獨(dú)立性來劃分，如果是鼓勵(lì)相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展，則需要擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，如果是鼓勵(lì)融入城市群或者做大區(qū)域中心城市，則需要擴(kuò)容強(qiáng)市。

3制約縣級(jí)城市發(fā)展的因素

3.1縣級(jí)城市與區(qū)域大型城市和核心市場(chǎng)間的距離比較遠(yuǎn)

有很多的研究表明，我國(guó)經(jīng)濟(jì)活力比較強(qiáng)的地區(qū)和城市具有較高的集聚度（陸銘，2010），相對(duì)集中在大城市、省會(huì)城市以及沿海地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力強(qiáng)，也比較活躍。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的相關(guān)理論也表明與市場(chǎng)重心的距離是影響一個(gè)區(qū)域或城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，距離市場(chǎng)重心越遠(yuǎn)，區(qū)域或城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難度越大。從我國(guó)縣級(jí)市發(fā)展的歷程看，我國(guó)許多發(fā)展較快的縣級(jí)市除了特定的資源稟賦外，通常距離大中城市、沿海地區(qū)的距離比較近，如江蘇、浙江的諸多縣級(jí)市以及中西部地區(qū)距離省會(huì)城市比較近的城市，如湖南的瀏陽(yáng)市等，而發(fā)展得比較慢的縣級(jí)市則通常難以享受到大城市的輻射作用，距離中心市場(chǎng)也比較遠(yuǎn)，如湖南省的洪江市、津市等縣級(jí)市，在改革開放后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的增長(zhǎng)緩慢，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)大大落后。

3.2部分縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)比較弱，城市活力不夠

多種原因?qū)е铝宋覈?guó)部分縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)比較弱，城市活力不夠。有的縣級(jí)市屬于老工業(yè)基地，當(dāng)初設(shè)市是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家不是完全按照經(jīng)濟(jì)合理的原則安排產(chǎn)業(yè)布局，在一些發(fā)展基礎(chǔ)比較弱的地區(qū)布置了大量的工業(yè)，也相應(yīng)地設(shè)置了縣級(jí)市。這些老工業(yè)基地性質(zhì)的城市在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)位選擇不合理、與國(guó)際市場(chǎng)以及國(guó)內(nèi)主要市場(chǎng)不能發(fā)生有效的聯(lián)系，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。有的縣級(jí)市屬于資源型城市，當(dāng)初設(shè)市主要是為了開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，隨著資源開采強(qiáng)度的增加，資源開采難度增加，資源趨于枯竭，城市的可持續(xù)發(fā)展碰到了難題，城市的活力大幅下降。有的縣級(jí)市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，不能隨著市場(chǎng)的變化進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致城市的產(chǎn)業(yè)贏利能力差、利潤(rùn)水平波動(dòng)大，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不穩(wěn)定。

3.3縣級(jí)市的人口密度和人口規(guī)模偏低，難以發(fā)揮城市的集聚優(yōu)勢(shì)

如前所述，城市的人口密度與人口規(guī)模是影響城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的重要因素，而縣級(jí)市的人口密度和人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于省會(huì)城市和其他地級(jí)市，在所有類型城市中是最低的，不能充分發(fā)揮城市的集聚優(yōu)勢(shì)，這嚴(yán)重制約了縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也不利于提高縣級(jí)市土地、能源等資源的利用效率。按照2010年的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)縣級(jí)市的城區(qū)總?cè)丝谛∮?0萬的有47座，另外有166座縣級(jí)市的城區(qū)總?cè)丝谠?0萬～20萬，規(guī)模偏??；而從城市的人口密度來看，縣級(jí)市建成區(qū)的人口密度也小，2010年約有262座城市的建成區(qū)人口密度在每平方千米 1萬人以下，其中有20座城市的建成區(qū)人口密度不到每平方千米 5000人，最低的只有約2000人，這基本上與美國(guó)大中城市的人口密度接近，城市的集聚程度明顯偏低。

3.4縣級(jí)市的基礎(chǔ)設(shè)施落后使其過早出現(xiàn)環(huán)境污染、交通擁堵等問題，削弱了縣級(jí)市的承載能力

交通擁堵是目前全國(guó)凸顯的“城市病”之一，原來基本專屬于大城市，近年來已有向部分中小城市蔓延的趨勢(shì)，一方面是中小城市的機(jī)動(dòng)車輛增加較快，現(xiàn)有的道路設(shè)施難以滿足行車需求，另一方面中小城市的交通管理落后，各種車輛混行?？h級(jí)市的環(huán)境污染問題也在逐步凸顯，部分高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移帶來了環(huán)境污染，同時(shí)部分縣級(jí)市的固體垃圾處理、污水處理設(shè)施非常欠缺，已有設(shè)施的運(yùn)行成本高，而正常的收費(fèi)機(jī)制難以建立和執(zhí)行，造成了部分縣級(jí)市的固體垃圾和污水處理等環(huán)境問題突出。縣級(jí)市存在的環(huán)境污染和交通擁堵等問題降低了其承載能力，不利于吸引人口的集聚，更不用說對(duì)于生活環(huán)境要求較高的科技、經(jīng)營(yíng)人才的集聚，制約了縣級(jí)市的發(fā)展。

3.5政府按照城市行政級(jí)別配置資源加大了縣級(jí)城市獲取發(fā)展資源的難度

我國(guó)很多公共資源和公共物品的配置具備按照城市行政級(jí)別優(yōu)先配置的特征，這導(dǎo)致了很多資源向大城市集中，例如高校、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、科研以及文化機(jī)構(gòu)基本上集聚大城市，中小城市和縣級(jí)市獲取類似資源的難度很大，其實(shí)按照政府公共資源應(yīng)該較為均衡配置的要求，應(yīng)該有較多的公共資源向包括縣級(jí)市在內(nèi)的中小城市傾斜。對(duì)于經(jīng)濟(jì)資源，由于我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)動(dòng)員各種要素和資源的能力較強(qiáng)，而且基本上是政府的層級(jí)越高，其動(dòng)員能力越強(qiáng)，這樣就出現(xiàn)了越是行政層級(jí)高的城市，其所獲得的各種經(jīng)濟(jì)資源越多，例如更多的金融信貸支持、更多的土地指標(biāo)支持、更多的財(cái)政資金支持等。有很多研究都表明，包括縣級(jí)市在內(nèi)的縣級(jí)財(cái)政是省、地級(jí)市、縣這三級(jí)政府層級(jí)中最困難的，由于沒有穩(wěn)定可靠的稅收來源，不僅嚴(yán)重缺乏公共設(shè)施的建設(shè)資金，甚至連維持基本公共服務(wù)的資金還需要大量的轉(zhuǎn)移支付。目前按照行政層級(jí)來配置公共資源、財(cái)政資金、土地指標(biāo)、大型項(xiàng)目以及信貸支持的機(jī)制嚴(yán)重削弱了縣級(jí)市獲取發(fā)展資源的能力，制約了縣級(jí)市的發(fā)展。

4促進(jìn)縣級(jí)城市發(fā)展的建議

4.1分類指導(dǎo)，突出特色

我國(guó)縣級(jí)城市的差異很大，既有自然地理和環(huán)境的差異，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市規(guī)模、與中心城市的聯(lián)系等方面的差異，因此縣級(jí)市的發(fā)展不能概而論之需要分類指導(dǎo)，突出特色。在自然地理和環(huán)境方面，可以劃分為平原市、丘陵市和山區(qū)市，根據(jù)不同的自然地理特征，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面給予不同的安排，尤其是對(duì)于丘陵地區(qū)和山區(qū)的縣級(jí)市，一定要在加強(qiáng)水土保持、防治自然災(zāi)害的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)要發(fā)揮地區(qū)的特色自然資源優(yōu)勢(shì)，突出特色，搞好特色經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面，可以劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后的縣級(jí)市，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的縣級(jí)市大都集中在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善，與國(guó)際市場(chǎng)的聯(lián)系緊密，經(jīng)濟(jì)的外向程度高，產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，但是也應(yīng)該看到這些城市的要素成本上升較快，轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力大，對(duì)于這一類城市應(yīng)以通過鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高創(chuàng)新能力為主要發(fā)展目標(biāo)。至于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的縣級(jí)市則以中西部地區(qū)的城市為主，這些城市面臨的發(fā)展瓶頸較大，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較弱，生態(tài)環(huán)境承載力較差，城市的基礎(chǔ)設(shè)施也很不完善，這一類城市在加大支持力度的前提下，完善城市和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，加大吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度，逐步夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。在交通條件、與中心城市的距離等方面，則可以將縣級(jí)市劃分可以融入大中城市群和需要相對(duì)獨(dú)立發(fā)展兩類，其中距離大中城市群的距離比較近、與其經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為緊密的縣級(jí)市，則應(yīng)該通過區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及體制上的改革，加強(qiáng)縣級(jí)市與大中城市群聯(lián)系的緊密程度，鼓勵(lì)縣級(jí)市融入大中城市群協(xié)同發(fā)展。而對(duì)于距離大中城市群比較遠(yuǎn)、發(fā)展的獨(dú)立性比較強(qiáng)的縣級(jí)市，這類城市通常還具有一些特殊政策意義，例如邊疆城市等，對(duì)這類城市應(yīng)該加大扶持力度，給予專項(xiàng)支持，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套方面給予單獨(dú)安排。

4.2擴(kuò)大規(guī)模，提高密度

阻礙縣級(jí)市發(fā)展的一個(gè)因素是其規(guī)模偏小、密度偏低，人口壓力和負(fù)擔(dān)較小，城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮程度不夠，因此促進(jìn)未來我國(guó)縣級(jí)市發(fā)展的一個(gè)重要方向就是擴(kuò)大人口規(guī)模，提高人口密度，從而促進(jìn)包括縣級(jí)市在內(nèi)的中小城市經(jīng)濟(jì)效率的提高。當(dāng)然縣級(jí)市城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市密度的提高需要一系列的改革和制度保障。擴(kuò)大縣級(jí)市的規(guī)模，提高其人口密度也是與新型城鎮(zhèn)化的要求相適應(yīng)的，因?yàn)槟壳拔覈?guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要促進(jìn)人口的真正城市化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠真正在城鎮(zhèn)落下來，這將不可避免地會(huì)擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，提高城市密度。因此，這就要求政策方面要擴(kuò)充縣級(jí)市的權(quán)限，加快戶籍制度、公共服務(wù)和資源的配置機(jī)制、土地管理制度以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資制度等方面的改革，加大促進(jìn)人口、土地和資金等要素向城市公平合理流動(dòng)的力度，同時(shí)可以適當(dāng)考慮給予專項(xiàng)資金支持，吸引優(yōu)秀人才向縣級(jí)市流動(dòng)，推進(jìn)大中小城市交通、通信、供電、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，提高縣級(jí)市對(duì)周邊農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)方面的輻射帶動(dòng)作用。

4.3理清思路，加快縣（市）區(qū)劃調(diào)整

我國(guó)從1997年開始就停止了大規(guī)?！翱h改市”的做法，從此，我國(guó)城市的數(shù)目基本上是處于逐步減少的狀態(tài)，現(xiàn)在隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)人口不斷增加，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，原有的城鎮(zhèn)設(shè)置已經(jīng)很難滿足現(xiàn)實(shí)的需要，迫切需要加快縣級(jí)行政單元的區(qū)劃調(diào)整。由于對(duì)于城市的性質(zhì)以及縣級(jí)管理體制的不同認(rèn)識(shí)，目前對(duì)加快設(shè)市進(jìn)程有兩種不同的理解，第一類觀點(diǎn)認(rèn)為城市與鄉(xiāng)村在生產(chǎn)生活方式、資源利用等多方面具有根本不同的性質(zhì)，應(yīng)該借鑒西方國(guó)家劃分城市增長(zhǎng)邊界的做法，按照“城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分立”的原則創(chuàng)新設(shè)市模式，在縣級(jí)行政單元設(shè)置城市，通俗地講就是實(shí)行“縣管市”。另一類的看法認(rèn)為我國(guó)的現(xiàn)實(shí)管理體制完全不同于美國(guó)等國(guó)家的管理體制，沒有必要再人為地劃分城鄉(xiāng)管理界限，搞縣內(nèi)設(shè)市的做法，可以嘗試恢復(fù)原來的“縣改市”做法。本文認(rèn)為，搞“縣管市”的做法，雖然看起來是分清了城鄉(xiāng)之間的界限，有利于限制城市空間的無序擴(kuò)張，但也應(yīng)該看到這種城鄉(xiāng)分治的做法并不符合我國(guó)的行政管理制度，在一定程度上也與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求不相適應(yīng)。本文認(rèn)為比較穩(wěn)妥的做法是在繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)“省直管縣”改革的前提下，適當(dāng)恢復(fù)“縣改市”，同時(shí)對(duì)于人口大縣和縣級(jí)市，在設(shè)市條件成熟的地區(qū)，搞“切塊設(shè)市”，逐步增加縣級(jí)城市數(shù)目，促進(jìn)縣級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

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