從管制到服務(wù)：區(qū)域教育信息化的觀念轉(zhuǎn)變及路徑探索

【摘 要】本文從教育行政部門、學(xué)校、教師及家長和學(xué)生的不同視角入手，分析各主體在區(qū)域教育信息化進程中遇到的現(xiàn)實困境，提出以公共教育服務(wù)與教育治理理念為指導(dǎo)開展區(qū)域教育信息化工作的新思路，并明確了將信息技術(shù)作為面向公眾的信息和服務(wù)傳播渠道、將信息技術(shù)作為面向多元主體的溝通與績效提升工具兩條實踐思路，最后強調(diào)了從不同主體的角度開展區(qū)域教育信息化的應(yīng)用推進思路。

【關(guān)鍵詞】教育服務(wù)；教育治理；教育信息化

【中圖分類號】G40-058 【文獻標識碼】A

【論文編號】1671-7384（2013）02-0028-06

一、區(qū)域教育信息化的現(xiàn)實困境分析

教育是以培養(yǎng)、發(fā)展人的個性和社會性為目的，而在人與人之間開展的一項活動，教育的出發(fā)點和最終目的都是人。在區(qū)域教育信息化推進過程中不能不考慮人的因素，人既能成為信息化的有力推動者，也能成為信息化的巨大阻力。在區(qū)域教育體系中存在著不同的利益主體，他們各自對區(qū)域教育信息化的看法、認識以及實施動力，很大程度上影響著其所在區(qū)域的教育信息化水平。當(dāng)前區(qū)域教育信息化推進中存在的若干困難，正是源于教育行政管理人員、學(xué)校管理人員、教師、家長甚至學(xué)生對信息化的錯誤認識和消極態(tài)度。

從教育行政人員的視角來看，其主要職責(zé)是管理與發(fā)展教育事業(yè)，因此他們更為關(guān)心的是信息化輔助強化統(tǒng)計管理方面的職能。在2010年10月北京師范大學(xué)組織的一次針對區(qū)縣教育局長的調(diào)研訪談活動中，對信息化問題做了專門調(diào)研。在42份有效調(diào)查問卷中，在區(qū)域教育發(fā)展相關(guān)的11個選項中，2/3的區(qū)縣教育局長將信息化列為區(qū)域教育發(fā)展中自己所關(guān)注的問題，38%的局長將信息化作為未來工作的重點之一，這表明大部分教育行政人員能認識到信息化工作的重要性。但對選項具體分析不難看出，教育行政人員更為看重利用技術(shù)快速獲取數(shù)據(jù)統(tǒng)計信息以方便管理控制的功能，而對于利用信息技術(shù)提升教育管理質(zhì)量、引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)教育變革等方面的深入應(yīng)用不甚關(guān)心。

從學(xué)校和教師的角度來看，大部分學(xué)校和教師對利用信息技術(shù)輔助教學(xué)有較高的熱情，但比較反感利用信息系統(tǒng)上報數(shù)據(jù)這種枯燥瑣碎的事務(wù)。還有相當(dāng)一部分學(xué)校未能將信息化作為發(fā)展自身的有力工具，反而疲于應(yīng)付各種各樣的表演課、賽課等活動，將信息技術(shù)僅僅作為一種裝飾和點綴，作為對教育問題進行修補的工具，未能充分發(fā)揮信息技術(shù)促進教學(xué)變革的作用和價值。

從家長與一般社會公眾的角度來看，由于較少看到信息技術(shù)應(yīng)用的正面案例，且不懂得如何從正面積極地引導(dǎo)學(xué)生的技術(shù)應(yīng)用，他們對技術(shù)可能產(chǎn)生的負面影響深感恐懼。一些家長由于害怕孩子沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)聊天、受到不良信息影響，甚至對信息技術(shù)采取一概排斥的態(tài)度。

而對于作為受教育者的學(xué)生來說，他們是伴隨著信息技術(shù)環(huán)境成長的一代。如果說將教師、家長等年長的一代稱為“數(shù)字移民”，那么這些學(xué)生就是“數(shù)字原住民”。家長或教師的隔離和禁止并沒有使學(xué)生遠離不良信息的威脅，反而激起學(xué)生的逆反心理和好奇心，一旦有機會便會變本加厲，無法自拔，大學(xué)新生最容易沉迷網(wǎng)絡(luò)就是典型的證明。而從另一個角度來看，學(xué)生利用信息技術(shù)開展個性化學(xué)習(xí)、促進個體發(fā)展的需求卻未得到充分滿足?？傮w來說，學(xué)生對信息技術(shù)的應(yīng)用處于一種既過度又不足的狀態(tài)，在利用信息技術(shù)消遣娛樂方面過度滿足，在利用信息技術(shù)促進發(fā)展方面又略顯不足。

從以上對信息技術(shù)應(yīng)用現(xiàn)狀的描述與判斷來看，目前教育信息化的建設(shè)與應(yīng)用中存在兩大類問題：一種情況是對信息技術(shù)的作用不能正確認識；另一種情況是對信息技術(shù)的作用和功能有一定認識，但重管理功能而輕服務(wù)功能。第一種情況下，行政部門和學(xué)校通常將信息化視為一種附加性的工作，不能充分認識信息技術(shù)在促進教育變革方面的作用，致使信息化工作從日常工作中剝離出來，被邊緣化，形成信息化工作與日常工作“兩張皮”的現(xiàn)象。第二種情況下，由于推動者對信息技術(shù)功能的認識存在偏差，對各個群體的服務(wù)不到位，進而導(dǎo)致各主體參與信息化建設(shè)與應(yīng)用的積極性不高。教育行政部門由于部門利益分割、內(nèi)部協(xié)調(diào)不暢等原因，在信息系統(tǒng)建設(shè)中形成了很多“信息孤島”，各個部門經(jīng)常分別要求學(xué)校提交數(shù)據(jù)，導(dǎo)致學(xué)校行政事務(wù)繁忙，教師不勝其擾，無法靜心教學(xué)；而教師和學(xué)校只有提供信息的義務(wù)，卻享受不到充分利用信息的權(quán)利，或者無法便捷地獲取信息、使用信息，或者得不到切實有效應(yīng)用信息方面的幫助和指導(dǎo)，更不用說利用信息輔助教學(xué)和管理決策了。這種不對稱的關(guān)系造成教師、學(xué)校對信息化工作的錯誤認識和消極期待，打擊了信息化建設(shè)和應(yīng)用的積極性。

這些問題來源于管制型行政、管制型教育、不以學(xué)生發(fā)展為本的傳統(tǒng)理念。這與“以人為本”，切實滿足人民群眾需要的目標是背道而馳的。要改變這種現(xiàn)狀，必須更新理念，從“變管理為治理、變管理為服務(wù)”入手，理清教育行政部門、學(xué)校組織，以及教師、學(xué)生、家長等各個群體在信息化中的角色與任務(wù)、權(quán)利與義務(wù)，才能更好地推進區(qū)域教育信息化的建設(shè)和應(yīng)用。

二、轉(zhuǎn)變區(qū)域教育信息化觀念的理論依據(jù)

現(xiàn)實困境告訴我們，以傳遞單向化、服務(wù)對象單一化為特征的區(qū)域教育信息化觀在現(xiàn)實中是行不通的，信息化的持續(xù)推動與發(fā)展需要全體成員的貢獻與努力。一個具有生機和活力的區(qū)域教育信息化體系應(yīng)該能將區(qū)域教育全體相關(guān)成員納入其中，使每個成員在其中既有付出又有回報，既有權(quán)力又有義務(wù)，將每個參與者的權(quán)利和利益放在首要位置，這樣才能持續(xù)保證健康的發(fā)展態(tài)勢。基于這樣的認識，我們選擇了行政管理領(lǐng)域的公共治理與公共服務(wù)理論作為觀念轉(zhuǎn)變的理論基礎(chǔ)。

“治理”（Governance）一詞最早出現(xiàn)于20世紀90年代，并且在英美等國以及世界學(xué)術(shù)論壇上逐漸取代公共行政中的“管理”（Management），成為公共事務(wù)研究領(lǐng)域目前通用的術(shù)語。治理理論強調(diào)政府的有限責(zé)任，呼吁建立“小而有回應(yīng)性的政府”，政府不再是公共事務(wù)唯一的主體，政府部門將與以非營利部門、私營部門為代表的服務(wù)提供者建立相互合作的關(guān)系，在互相依賴的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。世界銀行2004年的報告中提出了如圖1所示的公共服務(wù)與治理分析框架。

新公共服務(wù)也是20世紀末出現(xiàn)的一種公共行政思潮。這里的服務(wù)有多重含義，政府要通過搭建平臺的方式為尋求公共問題的解決提供服務(wù)，而公共機構(gòu)、私人機構(gòu)和非營利機構(gòu)則在政府的協(xié)調(diào)下協(xié)同行動，致力于為社會公眾提供具有公益性、普惠性、基礎(chǔ)性的服務(wù)。

治理理論和新公共服務(wù)理論從不同角度突出了對公民權(quán)利和權(quán)益的重視。治理理論強調(diào)對“全能政府“假設(shè)的摒棄，呼吁多元主體的參與，擴大了參與公共事務(wù)服務(wù)的主體。新公共服務(wù)理論則強調(diào)與追求效率和生產(chǎn)力相比，應(yīng)該將公共利益、公共協(xié)商以及行動的民主性置于更為重要的位置，并言簡意賅地提出了“服務(wù)，而不是掌舵”的公共行政理念?？梢哉f，公共治理與公共服務(wù)是相輔相成的，在理論上相互補充，在實踐中也互為依托。

再將視角轉(zhuǎn)回到教育上來。教育服務(wù)一直是公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，公共服務(wù)中存在的弊端在教育領(lǐng)域也普遍存在。傳統(tǒng)觀念中政府集服務(wù)提供者和生產(chǎn)者的雙重身份于一身，這導(dǎo)致學(xué)校沒有辦學(xué)自主權(quán)，所有學(xué)校都按照行政指標辦學(xué)，千校一面，教師工作也間接被行政化，缺少創(chuàng)新教學(xué)的動力與活力。

在強調(diào)政府有限責(zé)任的新背景下，教育行政部門需將服務(wù)生產(chǎn)者的身份剝離出來，還給學(xué)校及其他教育機構(gòu)。教育行政部門的責(zé)任只有兩個，一是依法保障對學(xué)校的投入，二是依法監(jiān)督學(xué)校依法辦學(xué)。在這個轉(zhuǎn)變職能的過程中，信息起著至關(guān)重要的作用。

作為教育服務(wù)提供者的各級政府，首先要收集和調(diào)查社會民眾的教育需求以制定教育規(guī)劃和構(gòu)建教育體系，然后以契約等方式組織其他非政府組織參與到教育服務(wù)供給的工作中來。為此政府需要獲得各個參與者的信息，以監(jiān)督和審查服務(wù)生產(chǎn)者的服務(wù)供給過程、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量等情況。服務(wù)生產(chǎn)者需按照契約規(guī)定的標準、范圍提供教育服務(wù)，并參考政府部門公開的相關(guān)信息、教育數(shù)據(jù)等，做出合理的判斷和選擇，以便為受教育者提供更有針對性的教育服務(wù)。當(dāng)然，服務(wù)生產(chǎn)者也有義務(wù)定期向行政管理部門反饋辦學(xué)規(guī)劃、過程、質(zhì)量等方面的信息。作為消費者，一方面希望從政府得到教育服務(wù)供給、質(zhì)量方面的權(quán)威真實信息，以便做出符合自身需求和利益的教育選擇，進行擇校等活動，另一方面也需要一個參與教育服務(wù)管理和評價的渠道，以實現(xiàn)表達意見和監(jiān)督質(zhì)量的權(quán)利。

基于以上分析，參考上文中的公共服務(wù)與治理分析框架，我們提出了“教育公共服務(wù)與治理理念下的區(qū)域教育信息互動”這一概念，其內(nèi)涵如圖2所示。

信息化除了在促進區(qū)域互動方面的作用外，還有另一個重要作用，即對教育服務(wù)本身的提升。信息技術(shù)的介入，使得教育服務(wù)更加便捷、豐富和互動，便于為社會成員提供多元化、個性化的學(xué)習(xí)服務(wù)，成為社會公眾學(xué)習(xí)的“24小時便利店”。除此之外，信息技術(shù)在促進學(xué)習(xí)型組織的構(gòu)建、提升組織效能方面還具有重要作用。借助分門別類的管理信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺等實體性工具，組織可輕松高效地實現(xiàn)辦公自動化、管理扁平化、線上線下跨時空的交流與分享，以及組織學(xué)習(xí)與知識管理等。通過信息化手段提高組織效能的過程同時也是提升組織對外服務(wù)質(zhì)量的過程。

三、新理念下的區(qū)域教育信息化建設(shè)思路

根據(jù)對區(qū)域教育管理與服務(wù)體系的基本建構(gòu)，結(jié)合對信息技術(shù)在提升管理與服務(wù)方面的可能性分析，我們認為信息技術(shù)將在如下幾個方面為區(qū)域教育管理與服務(wù)提供有力支持。

1.信息技術(shù)作為面向公眾提供教學(xué)服務(wù)和信息服務(wù)的渠道

直接的教育服務(wù)是面向公眾的。從信息化所承載的內(nèi)容來看，信息化在教育服務(wù)與治理中的可能形式有兩種：一是提供數(shù)字化的教學(xué)服務(wù)；二是提供方便快捷的信息服務(wù)。兩種服務(wù)都是由政府聯(lián)合其他非政府組織來面向全體公眾提供的，只不過所倚重的主體有所不同，數(shù)字化教學(xué)服務(wù)以學(xué)校機構(gòu)為主來提供，信息服務(wù)則以政府行政部門為主來提供。

數(shù)字化教學(xué)服務(wù)一般是指面向?qū)W生學(xué)習(xí)的在線課程服務(wù)，是教學(xué)服務(wù)的一種形式，是與傳統(tǒng)課堂教學(xué)方式的教學(xué)服務(wù)相對應(yīng)的。與傳統(tǒng)方式相比，數(shù)字化教學(xué)服務(wù)具有靈活、方便、覆蓋面廣、不受時空限制等多方面優(yōu)勢。數(shù)字化教學(xué)服務(wù)可由學(xué)校等辦學(xué)機構(gòu)直接提供，也可由教育行政部門提供。目前的主要形式為由學(xué)校機構(gòu)組織提供、以班級為單位開展教學(xué)活動。

信息是行動的重要指南，面向公眾提供信息服務(wù)是信息化的另一個重要任務(wù)。目前，面向公眾提供信息服務(wù)的主體主要是教育行政部門，具體服務(wù)形式如提供辦事指南、支持在線咨詢與投訴、辦事進程狀態(tài)查詢等。當(dāng)前各地紛紛建設(shè)教育一站式服務(wù)中心，正是旨在解決如何面向公眾提供便捷高效服務(wù)，尤其是教育信息服務(wù)的問題。此外，學(xué)校等辦學(xué)機構(gòu)也承擔(dān)一部分向公眾提供信息服務(wù)的職責(zé)。

2.信息技術(shù)作為政府、學(xué)校、公眾之間信息溝通的渠道

除了公民個人以外，學(xué)校等辦學(xué)機構(gòu)也是政府信息服務(wù)的重要對象。政府應(yīng)該以各組織的信息需求為出發(fā)點，通過網(wǎng)絡(luò)或其他媒體形式向其提供國家政策、行業(yè)經(jīng)驗、技術(shù)前沿、國際形勢等信息，加強對組織發(fā)展的服務(wù)與指導(dǎo)。

在服務(wù)理念的要求下，政府還必須強化其對其他合作組織的有效監(jiān)管。多個組織間的合作是在信息共享的基礎(chǔ)之上，其中管理透明化是一個必要的條件。在小政府大服務(wù)的理念下，政府直接提供公共服務(wù)的職責(zé)被弱化，這意味著政府在立法、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)等方面的職責(zé)要加強，而行政指導(dǎo)有效性的發(fā)揮則必須建立在政府掌握辦學(xué)機構(gòu)的充分信息這一基礎(chǔ)之上。

3.信息技術(shù)作為政府、學(xué)校提升內(nèi)部組織效能的工具

機構(gòu)的自我發(fā)展是提升教育服務(wù)質(zhì)量的另一主要途徑。在信息社會，充分發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢，構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織，支持組織學(xué)習(xí)，已經(jīng)成為組織修煉內(nèi)功的一個重要渠道。信息技術(shù)在促進組織扁平化、促進組織內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)、優(yōu)化工作與學(xué)習(xí)流程、支持組織學(xué)習(xí)、促進組織知識管理等方面都具有重要作用。在目前各地的學(xué)習(xí)型學(xué)校、學(xué)習(xí)型教研組織、學(xué)習(xí)型機關(guān)的建設(shè)中，都不應(yīng)忽視信息技術(shù)的重要作用。

總之，完善的教育服務(wù)是一個綜合體系，不僅僅要面向全體學(xué)生，還要為家長、教師、學(xué)校以及其他教育組織機構(gòu)的發(fā)展提供支持和幫助。如褚宏啟教授所述，我們“不僅通過舉辦教育機構(gòu)為學(xué)生提供教育服務(wù)，還要通過加強培訓(xùn)機構(gòu)、教研機構(gòu)和信息化平臺的建設(shè)，為學(xué)校發(fā)展、為校長和教師的專業(yè)發(fā)展、為家長進行家庭教育、為社會了解教育提供專業(yè)和信息支持”。

根據(jù)如上分析，我們可以用圖3表示區(qū)域教育管理與服務(wù)信息化支持體系的基本框架。

四、新理念下的區(qū)域教育信息化應(yīng)用推進思路

從20世紀90年代到現(xiàn)在的近20年時間里，以硬件為核心的教育信息化工作模式和推進思路在我國處于主導(dǎo)地位。這對加速我國教育信息化的起步起到重要的奠基作用，但也使得教育信息化的發(fā)展出現(xiàn)了一定的畸形：對硬件建設(shè)過度投資，置信息化軟實力的建設(shè)于不顧，尤其缺乏對“人”的關(guān)注。要想突破當(dāng)前教育信息化的困境，我們必須從以硬件為中心的思路轉(zhuǎn)變到以應(yīng)用為核心的思路，堅持“以人為本”的理念，將區(qū)域內(nèi)不同成員的教育服務(wù)需求、教育信息需求放在核心位置來滿足，才能推動區(qū)域教育信息化更加深入持續(xù)地發(fā)展。

新理念下的區(qū)域教育信息化應(yīng)用強調(diào)充分發(fā)揮人的作用，每個成員在承擔(dān)信息責(zé)任的同時，也享受充分的信息權(quán)利。全體成員既是區(qū)域教育信息化的建設(shè)者，也是區(qū)域教育信息化的服務(wù)對象。從這個理念出發(fā)，根據(jù)信息化服務(wù)對象的不同，可以將區(qū)域教育信息化的應(yīng)用推進分為以下幾個部分（如圖4）。

1.圍繞教育行政、科研部門人員展開的信息化應(yīng)用

根據(jù)服務(wù)與治理理念，政府部門要從規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)幾個角度行使職能。因此，行政管理人員與教研科研人員需要獲取來自辦學(xué)機構(gòu)的關(guān)于教育方方面面的信息，以支持數(shù)據(jù)驅(qū)動的科研與決策。

2.圍繞校長展開的信息技術(shù)應(yīng)用

新理念下，校長的辦學(xué)自主權(quán)得到進一步強化，校長要對學(xué)校發(fā)展負起應(yīng)有的責(zé)任。這就要求校長必須把更多的精力放在學(xué)校經(jīng)營上，放在教師和學(xué)生身上。信息化有助于學(xué)校管理者進行基于數(shù)據(jù)的校本研究和決策。

3.圍繞教師展開的信息技術(shù)應(yīng)用

新理念下的區(qū)域教育信息化更為重視向廣大教師提供信息技術(shù)服務(wù)。數(shù)字化培訓(xùn)和數(shù)字化教研不僅能減輕教師工作負擔(dān)、有效緩解工學(xué)矛盾，而且有助于知識分享、知識管理，能更好地促進學(xué)校學(xué)習(xí)型組織的建設(shè)。另外，在基于計算機的數(shù)據(jù)分析與挖掘的輔助下，教師更容易克服傳統(tǒng)的經(jīng)驗型的教學(xué)分析方式，增強自身教學(xué)研究與實踐的科學(xué)性和有效性。

4.圍繞學(xué)生展開的信息技術(shù)應(yīng)用

以學(xué)生為核心的信息技術(shù)應(yīng)用主要強調(diào)數(shù)字化教育服務(wù)的傳遞。傳統(tǒng)理念下，對學(xué)生的數(shù)字化教育服務(wù)往往只限于課堂的教學(xué)信息化，這在人群覆蓋和時間覆蓋的廣度上都有很大的局限性。真正以學(xué)生為中心的信息技術(shù)應(yīng)用應(yīng)該滲入學(xué)生方方面面的活動中，其范圍也不限于教學(xué)活動內(nèi)容的信息化，還應(yīng)該包括活動組織管理的信息化、活動過程記錄的信息化，以及活動評價與反饋的信息化等。

5.圍繞家長展開的信息技術(shù)應(yīng)用

在以往的信息化進程中，家長要么扮演一種被忽視、被遺忘的角色，要么扮演一種信息接收器的角色，很難有機會發(fā)出需求和反饋的聲音。新理念下，家長和學(xué)生一樣應(yīng)當(dāng)被置于信息化服務(wù)的核心位置。通過增強對家長的信息服務(wù)和教育服務(wù)，提升家長的家庭教育能力和主動參與配合學(xué)校教育的意識，以形成家?；拥牧己镁置?。

6.圍繞一般社會公眾展開的信息技術(shù)應(yīng)用

區(qū)域內(nèi)家長以外的一般社會公眾也是區(qū)域教育的利益相關(guān)者，他們對教育事業(yè)的態(tài)度、認識、支持配合也影響著教育的發(fā)展。本著政務(wù)公開、服務(wù)大眾的理念，也應(yīng)該向一般社會公眾提供相關(guān)教育信息和服務(wù)，以便在更大范圍提高教育滿意度。

五、結(jié)語

現(xiàn)實困境告訴我們，在區(qū)域教育信息化的建設(shè)與應(yīng)用過程中重管理輕服務(wù)、目中無“人”是行不通的。我們必須更新理念，變管理、管制為治理與服務(wù)，充分考慮教育行政部門、校長、教師、學(xué)生、家長等各個群體在信息化過程中的角色和任務(wù)，提升教育信息化系統(tǒng)在提供數(shù)字化教育服務(wù)與教育信息服務(wù)兩方面的能力，發(fā)動群眾，也依靠群眾，探索出一條推進區(qū)域教育信息化深入持續(xù)發(fā)展的新路。

*基金項目：國家社會科學(xué)基金（教育科學(xué)）“十二五”規(guī)劃2011年度教育學(xué)一般課題《信息技術(shù)促進區(qū)域教育均衡發(fā)展的實證研究》（項目編號：BCA110020），并受北京師范大學(xué)“985”世界一流教育學(xué)科與中國教育創(chuàng)新哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新基地項目經(jīng)費資助

（作者單位：中國教育科學(xué)研究院 北京師范大學(xué)教育學(xué)部教育統(tǒng)計與測量研究所）