城市土地儲備資金短缺問題研究

【摘要】資金短缺一直困擾著土地儲備制度的發(fā)展，甚至已成為制約土地儲備制度發(fā)展的“瓶頸”。文章結(jié)合土地儲備實踐，分析了儲備資金短缺的原因，提出了“開源節(jié)流”的解決思路，從優(yōu)化土地儲備系統(tǒng)和拓寬融資渠道兩個方面探索如何解決土地儲備資金短缺問題。

【關鍵詞】土地儲備 資金短缺 研究

1996年上海市為了“盤活閑置土地，幫助國企改革”，成立了中國第一家土地儲備機構(gòu)即上海市土地發(fā)展中心。之后，全國各地紛紛建立起了土地儲備機構(gòu)。隨著土地儲備制度的發(fā)展，資金短缺問題顯得尤為突出。

城市土地儲備資金運作分析

土地儲備資金短缺涉及到土地儲備制度的多個方面，問題復雜，須結(jié)合土地儲備實際工作，才能有效解決此問題。

我國地方政府在建立土地儲備時，設定的土地儲備目標、模式等存在差異，造成了土地儲備定義存在多種形式的現(xiàn)象。其中，最具權(quán)威的應當是2001年國土資源部頒布的《土地儲備管理辦法》。據(jù)此，我國土地儲備模式可分為三類：市場主導的上海模式、政府主導的杭州模式、市場政府混合型的南通模式。無論哪種模式，土地儲備的運行機制是基本一致的，包括土地收購、開發(fā)、儲備和出讓四個環(huán)節(jié)。我國實施土地儲備制度只有短短十幾年的時間，客觀上還存在著一些不足，在一定程度上造成了土地儲備資金的浪費。因此，有必要重新審視土地儲備運作各環(huán)節(jié)，找出其不完善、不科學的地方并對其加以改進。

土地儲備資金運作包括資金籌集和投向兩個方面?！巴恋貎滟Y金投向是土地儲備制度中的核心問題”。①根據(jù)上述土地儲備運行機制，土地儲備資金循環(huán)過程就顯而易見了（見圖1）。可以看出，城市土地儲備資金投向有：土地收購過程中的征地補償費用和購買支出等；土地開發(fā)過程中的開發(fā)費用；土地儲備過程中儲備土地所占資金的銀行貸款利息；土地出讓過程中的各項手續(xù)費用等。其中占主要部分的是土地收購費用、開發(fā)費用和占用費用。如能合理地減少這三項資金的需求就能有效緩解土地儲備資金壓力。

目前土地儲備資金主要來源于財政撥款和銀行貸款。其中，財政撥款一般作為儲備機構(gòu)的啟動資金一次性撥付，且金額有限。銀行貸款是土地儲備資金的主要來源，已占到了土地儲備總資金的60%甚至80%以上了。即便如此，單一的銀行貸款模式也很難滿足土地儲備的需求。以北京市為例，根據(jù)北京市土地供應計劃，“2006年北京市各金融機構(gòu)需要擴大300%的土地貸款規(guī)模才能滿足城市土地儲備開發(fā)融資的需求，融資難度可想而知”。②可以說，當前我國土地儲備尚未形成穩(wěn)定可持續(xù)的資金來源渠道和運作機制。

資金短缺是一個相對概念，分析儲備資金短缺可從資金需求和供給兩個方面進行。

一是土地儲備收購價格標準不統(tǒng)一，影響土地收購的順利實施，增加儲備資金的額外支出。目前，我國土地收購的性質(zhì)、收購雙方的關系、收購價格的內(nèi)涵等問題都無明確的法律規(guī)定，且土地收購交易雙方關系多樣LszEVKNOAQdTEzQMn4zTN0CzBXzxP4lBMq5qHZpDAoE=化，使得不同地區(qū)操作方式不一，收購雙方對于確定收購價格存在較大分歧，導致征地拆遷難度加大，提高了資金占用成本。此外，土地收購過程中，土地征地補償形式基本就貨幣補償一種形式，補償方式單一，短期行為嚴重，這無形也加重了資金需求壓力。

二是土地一級開發(fā)制度不完善，開發(fā)成本控制還須加強。土地開發(fā)整理一般由政府通過招標的形式委托土地一級開發(fā)商進行土地開發(fā)，完成折遷安置和土地平整等。在這個過程中，開發(fā)成本項中很多無具體量化標準，實際操作不確定因素很多，一級開發(fā)成本準確測算的難度很大。而各地政府出臺的一級開發(fā)政策對開發(fā)企業(yè)利潤的規(guī)定又各不相同，如北京市的政策是：如果是政府出資，利潤不高于開發(fā)成本的2%；杭州市的政策是：開發(fā)整理單位的利潤按照實施方案測算的開發(fā)整理成本總額的10%以內(nèi)予以核定。再加上信息不對稱及土地一級開發(fā)企業(yè)可能存在的道德風險和逆向選擇，一級開發(fā)商為了獲取更多利潤或在二級土地市場上“曲線拿地”，就會虛增土地一級開發(fā)成本，增加土地儲備資金需求。

三是土地儲備規(guī)模不合理，既增加了土地購置成本，也增加了土地持有成本。一般而言，土地儲備量越少，用于土地儲備的資金也就越少，土地儲備中心儲備的土地也就越少，政府對土地一級市場調(diào)控能力也越小；反之亦然。如何確定合理的土地儲備規(guī)模是土地儲備的難點。事實上，各地的土地儲備都是憑借對未來土地需求的一種預測和主觀判斷來確定土地儲備量的，土地儲備尚缺乏具體和系統(tǒng)的計劃和適當?shù)囊?guī)模范圍。土地儲備量的大小具有一定的隨機性和盲目性，且有盲目擴大的趨勢，盲目的儲備造成儲備資金的浪費。

從土地儲備資金供給也就是資金籌集來看，我國土地儲備資金籌集渠道單一。土地儲備的資金來源主要有財政撥款和銀行貸款。財政撥款數(shù)額受到政府財力的限制，很難滿足土地儲備需要。而主要通過銀行貸款籌集土地儲備資金的方式也存在很多不足。首先銀行貸款的期限與土地儲備周期不匹配，其次銀行貸款金額不穩(wěn)定。同時，銀行貸款的利息負擔重，增加儲備成本。

城市土地儲備資金短缺解決思路分析

通過分析土地儲備資金短缺產(chǎn)生的原因，可發(fā)現(xiàn)土地儲備系統(tǒng)不完善和融資渠道單一是造成城市土地儲備資金短缺的主要原因。要解決土地儲備資金短缺問題，既要“開源”也要“節(jié)流”，在拓寬融資渠道的同時也要優(yōu)化土地儲備系統(tǒng)。

首先，明確土地收購性質(zhì)，統(tǒng)一收購價格標準。土地收購性質(zhì)的定位直接影響著土地收購價格標準的確定。關于土地收購性質(zhì)的定位問題，主要存在三種觀點。一種觀點認為土地收購是市場條件下的“自由買賣關系”，一種觀點認為土地收購雙方是一種“權(quán)利和義務關系”，還有一種觀點認為土地收購是一種“強制性的買賣關系”。結(jié)合我國土地儲備的運作情況，筆者認為將土地收購性質(zhì)定位為“強制性的買賣”關系比較合適。關于土地收購價格，最核心的問題就是土地收購價格包不包含發(fā)展權(quán)價格。關于這個問題應當從土地產(chǎn)權(quán)理論和土地增值機理等方面進行研究。土地收購價格內(nèi)涵明確后，土地收購價格的標準制定就迎刃而解了。除此之外，在土地征用補償形式方面，可探索除貨幣補償外的其他補償形式，如實物補償?shù)取?/p>

其次，加強政府對一級開發(fā)成本的控制管理。土地一級開發(fā)的實質(zhì)就是政府委托開發(fā)企業(yè)進行土地開發(fā)整理，二者之間存在著委托代理關系。在土地一級開發(fā)市場化過程中，土地儲備機構(gòu)和開發(fā)企業(yè)的期望效用函數(shù)不一致。為此，應以委托代理理論為指導，建立有效的激勵機制，抑制代理費用，擴大代理效果，并降低代理成本，增加代理人風險。

再次，制定詳細合理的土地儲備計劃，對土地儲備進行定量分析，找出最佳土地儲備訂購點和儲備量。土地儲備的最優(yōu)規(guī)模點應該是由土地購置成本和土地持有成本構(gòu)成的土地儲備成本的最低點?，F(xiàn)代管理理論認為，處于閑置狀態(tài)的資源就是庫存。土地儲備中心收購的土地類似于企業(yè)的庫存?？煽紤]利用庫存理論，建立土地儲備決策模型來確定最佳土地儲備訂購點。引入應用于企業(yè)確定最佳存貨量的存貨經(jīng)濟批量模型，來研究土地儲備規(guī)模，找出最佳儲備量。

此外，拓寬融資渠道，加強地產(chǎn)金融機構(gòu)的發(fā)展。土地儲備資金需求大，運作周期長，顯然單一的銀行貸款融資渠道不再適用，為此，要探索一條社會化的籌資機制，充分利用大量民間資金，保障土地儲備的可持續(xù)發(fā)展。在目前中國金融管理體制下，可考慮的儲備融資渠道主要有土地基金、土地債券、土地資產(chǎn)證券化和項目融資。土地儲備各種融資方式的運作和管理還離不開專業(yè)的地產(chǎn)金融機構(gòu)，也要加強地產(chǎn)金融機構(gòu)的發(fā)展來保證儲備資金的順利籌集。

結(jié)語

土地儲備資金短缺既有融資渠道不夠通暢的外部原因，也有資金使用粗放的內(nèi)部原因。因此，要解決土地儲備資金短缺，既要“開源”也要“節(jié)流”，雙管齊下。文中提到的幾種解決思路，還非常淺顯，只是起到一個拋磚引玉的作用，還需要做進一步的研究。

（作者為中國地質(zhì)大學（北京）土地科學技術(shù)學院博士研究生）

注釋

①黃志斌：“從哪來 怎么用 如何管—略談土地收購儲備制度運行中的資金問題”，《中國土地》，2006年第3期，第30～31頁。

②郎理英：“北京市土地儲備和一級開發(fā)融資問題研究”，《銀行與投資—中國投資學會2005～2006年度獲獎科研課題選編》，北京：中國金融出版社，2005年，第199～233頁。

責編/陳楠