最惠國(guó)待遇條款的適用對(duì)中國(guó)的啟示

【摘要】眾多雙邊投資條約（簡(jiǎn)稱(chēng)BITs）關(guān)于最惠國(guó)待遇條款的規(guī)定差異懸殊，特別是在涉及爭(zhēng)端解決事項(xiàng)的適用問(wèn)題上，國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)最惠國(guó)待遇條款的解釋也不盡相同，造成了最惠國(guó)待遇條款的適用困境。結(jié)合國(guó)際仲裁實(shí)踐來(lái)研究最惠國(guó)待遇條款的適用，對(duì)我國(guó)今后簽訂雙邊投資條約具有重要的理論和實(shí)踐意義。

【關(guān)鍵詞】雙邊投資條約 最惠國(guó)待遇條款 爭(zhēng)端解決

目前，在國(guó)際投資領(lǐng)域存在著數(shù)量超過(guò)2500個(gè)的雙邊和地區(qū)性的投資條約，其中雙邊投資條約，即BITs是主體。這些雙邊投資條約的內(nèi)容并不統(tǒng)一，按照雙邊條約的締約原理，特定的雙邊條約只能對(duì)締約雙方有約束力而不能涉及第三方。因此，這樣必然會(huì)造成國(guó)際投資領(lǐng)域規(guī)則的無(wú)限碎片化。但事實(shí)上，國(guó)際投資領(lǐng)域已經(jīng)形成了相對(duì)統(tǒng)一的制度體系。這主要是得益于幾乎所有的雙邊投資條約中都規(guī)定了最惠國(guó)待遇條款。最惠國(guó)待遇條款的功能的有效發(fā)揮，使國(guó)際投資領(lǐng)域在雙邊條約基礎(chǔ)上得到了多邊化發(fā)展。

最惠國(guó)待遇條款的功能與適用限制

最惠國(guó)待遇條款發(fā)源于國(guó)際貿(mào)易條約實(shí)踐之中，經(jīng)過(guò)了幾個(gè)世紀(jì)的演變與發(fā)展，在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域已經(jīng)形成了相對(duì)統(tǒng)一的適用制度。但最惠國(guó)待遇被引入投資領(lǐng)域，卻是在20世紀(jì)50年代以后。雖然國(guó)際投資領(lǐng)域的最惠國(guó)待遇條款的發(fā)展歷史較短，但它實(shí)際上已經(jīng)成為投資者及其投資保護(hù)中的最為重要待遇標(biāo)準(zhǔn)之一。

最惠國(guó)待遇條款的基本功能。最惠國(guó)待遇是指在相類(lèi)似情況下，東道國(guó)必須把它給予任何第三國(guó)投資和投資者的優(yōu)惠待遇給予另一締約國(guó)的投資和投資者①。被普遍認(rèn)可的無(wú)條件最惠國(guó)待遇制度的基本功能是它的“多邊自動(dòng)傳導(dǎo)效應(yīng)”功能，締約東道國(guó)被認(rèn)為事先同意將現(xiàn)在和未來(lái)給予任何第三國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇無(wú)條件給予另一締約國(guó)的投資者。雖然在不同的雙邊投資條約中對(duì)最惠國(guó)待遇條款的描述并不完全一致，但這種差異并不影響最惠國(guó)待遇條款的整體功效。即除非締約國(guó)明確表示在它們的投資條約中有意賦予最惠國(guó)待遇條款以特殊含義，否則語(yǔ)言上的細(xì)微差別并不能改變?cè)摋l款的功能②。最惠國(guó)待遇條款不但要求締約國(guó)遵守基礎(chǔ)條約即締約國(guó)之間簽訂的包含最惠國(guó)待遇條款的條約下的義務(wù)，而且把這些締約國(guó)與任何第三國(guó)簽訂的其他國(guó)際條約即第三方條約作為最惠國(guó)待遇的參照系，這使得締約東道國(guó)承擔(dān)的外國(guó)投資保護(hù)義務(wù)呈現(xiàn)開(kāi)放性。因此，最惠國(guó)待遇的基本原理是為各國(guó)投資者創(chuàng)造平等的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，禁止對(duì)不同國(guó)家的投資者實(shí)行歧視待遇。所以，最惠國(guó)待遇條款在投資領(lǐng)域發(fā)揮著保護(hù)平等競(jìng)爭(zhēng)從而有效分配資源的重要作用。

最惠國(guó)待遇條款的適用限制。目前并不存在關(guān)于最惠國(guó)待遇的一般國(guó)際法規(guī)則，因此，最惠國(guó)待遇條款是一種條約義務(wù)。即允許締約雙方限定最惠國(guó)待遇條款的適用范圍。

最惠國(guó)待遇條款本身的限制。最惠國(guó)待遇條款可以明確規(guī)定不適用的范圍，也可以直接規(guī)定該條款的適用范圍。大部分雙邊條約將國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和避免雙重征稅的事項(xiàng)排除在最惠國(guó)待遇條款之外，也有一些國(guó)家規(guī)定做了更多的保留。

我國(guó)對(duì)外簽訂的雙邊投資條約規(guī)定最惠國(guó)待遇條款的適用范圍并不完全相同，大致可分兩種：一是“和投資或與投資有關(guān)活動(dòng)的待遇”方面實(shí)行最惠國(guó)待遇，在中國(guó)—馬里雙邊投資條約、和中國(guó)—法國(guó)雙邊投資條約都做了類(lèi)似的規(guī)定；二是“締約一方在其領(lǐng)土內(nèi)給予締約另一方投資者的投資或收益的待遇、締約一方在其領(lǐng)土內(nèi)給予締約另一方投資者管理、維持、使用、享有或處置其投資的待遇”方面實(shí)行最惠國(guó)待遇，中國(guó)—瑞士雙邊投資條約做了如此規(guī)定。同時(shí)，也明確規(guī)定了最惠國(guó)待遇條款的適用例外，像關(guān)稅同盟、自由貿(mào)易區(qū)以及類(lèi)似國(guó)際協(xié)議；稅收有關(guān)的協(xié)議；邊境貿(mào)易的安排等。

最惠國(guó)待遇條款受基礎(chǔ)條約調(diào)整范圍的限制。最惠國(guó)待遇條款除了受自身的限制外，同時(shí)也間接受到含有最惠國(guó)待遇條款的條約適用范圍的限制。基礎(chǔ)條約本身有其具體適用的事項(xiàng)、時(shí)間和人，這些范圍也構(gòu)成在基礎(chǔ)條約中最惠國(guó)待遇條款的適用范圍。所以，基礎(chǔ)條約適用范圍之外的事項(xiàng)同樣也是該條約中最惠國(guó)待遇條款的適用范圍之外，這可以構(gòu)成對(duì)最惠國(guó)待遇款同類(lèi)原則的補(bǔ)充。我國(guó)對(duì)外簽訂的雙邊投資條約中的關(guān)于“投資”、“投資者”的范圍不盡相同，但投資者不能根據(jù)最惠國(guó)待遇條款，要求適用第三方條約中的投資者更有利的“投資”或“投資者”的規(guī)定。

最惠國(guó)待遇條款受制于雙邊投資條約的整體例外。雙邊投資條約締約國(guó)基于對(duì)整體利益的考慮，往往會(huì)在條約中制定一些例外條款，以便為未來(lái)的對(duì)外國(guó)投資的管理留有一定的機(jī)動(dòng)空間。我國(guó)與東盟簽署的《投資協(xié)議》規(guī)定了類(lèi)似于WTO一般例外、安全例外的規(guī)定，這些規(guī)定是整個(gè)協(xié)議的例外，當(dāng)然也是作為該協(xié)議中一個(gè)條款的最惠國(guó)待遇條款的例外。因此，雖然最惠國(guó)待遇條款已經(jīng)成為投資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由化的重要工具和手段，但它在不同的雙邊投資條約中適用范圍并不相同，該條款的適用受到它本身、基礎(chǔ)條約的調(diào)整范圍以及雙邊投資條約整體例外的限制。

最惠國(guó)待遇條款的適用對(duì)我國(guó)的影響

2011年5月24日，國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（簡(jiǎn)稱(chēng)ICSID）秘書(shū)處對(duì)馬來(lái)西亞伊佳蘭公司訴我國(guó)的仲裁請(qǐng)求予以登記（以下簡(jiǎn)稱(chēng)伊佳蘭案），我國(guó)政府首次在ICSID成為被告。盡管該案經(jīng)爭(zhēng)議雙方同意已于2011年7月22日中止進(jìn)行，但卻給了我國(guó)一個(gè)警示，即投資者可能會(huì)利用最惠國(guó)待遇條款引入第三方條約中的爭(zhēng)端解決條款向ICSID提起仲裁申請(qǐng)。

我國(guó)雙邊投資條約中關(guān)于ICSID國(guó)際仲裁的不同規(guī)定。最惠國(guó)待遇條款發(fā)揮作用的前提是有一個(gè)比基礎(chǔ)條約待遇更優(yōu)的第三方條約的存在，即不同條約之間的差異是最惠國(guó)待遇條款發(fā)揮作用的前提。從1982年我國(guó)與瑞典簽訂了第一個(gè)雙邊投資條約，到2012年6月26日生效的中國(guó)與哥倫比亞的雙邊投資條約，目前我國(guó)簽署的已生效的雙邊投資條約共102個(gè)。這些條約中的關(guān)于國(guó)際仲裁的規(guī)定懸殊，大致分為三種情況：

一是沒(méi)有規(guī)定ICSID管轄權(quán)。投資者與東道國(guó)之間發(fā)生爭(zhēng)議應(yīng)提交東道國(guó)法院管轄，對(duì)征收和國(guó)有化補(bǔ)償額的爭(zhēng)議，可以在雙方同意的情況下提交臨時(shí)仲裁庭。這種情況主要發(fā)生在1993年我國(guó)尚未批準(zhǔn)《華盛頓公約》之前。

二是僅就征收補(bǔ)償額同意向ICSID提起國(guó)際仲裁。如果自當(dāng)事一方要求友好解決之日起6個(gè)月內(nèi)未能解決，則可提交ICSID仲裁。這樣規(guī)定首次出現(xiàn)在1992年中國(guó)—韓國(guó)雙邊投資條約中，但從1992年中國(guó)—韓國(guó)雙邊投資條約開(kāi)始到1998年中國(guó)—巴巴多斯雙邊投資條約為止，中國(guó)在簽訂的88個(gè)雙邊投資條約中，沒(méi)有接受ICSID管轄權(quán)的有75個(gè)，接受ICSID管轄權(quán)的只有13個(gè)。因此，在這一時(shí)期中國(guó)并沒(méi)有全盤(pán)接受ICSID的管轄權(quán)，是一種有限的同意③。

三是在雙邊投資條約中約定投資者可以單方面將任何投資爭(zhēng)議提交ICSID。這一條款最早出現(xiàn)在1998年中國(guó)—巴巴多斯雙邊投資條約中。以此案為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國(guó)基本放棄了當(dāng)年加入《華盛頓公約》的保留，意味著開(kāi)始全面接受ICSID仲裁管轄權(quán)。我國(guó)在雙邊投資條約中對(duì)國(guó)際仲裁的態(tài)度經(jīng)歷了從不接受到有限同意再到現(xiàn)在的全面接受的過(guò)程，不同雙邊投資條約的投資者在爭(zhēng)端解決事項(xiàng)上享有不同的權(quán)利，這就必然涉及到最惠國(guó)待遇條款能否適用于爭(zhēng)端解決事項(xiàng)的問(wèn)題。

國(guó)際仲裁對(duì)最惠國(guó)待遇條款適用于爭(zhēng)端解決事項(xiàng)的不同態(tài)度。雙邊投資協(xié)定中最惠國(guó)待遇條款的規(guī)定差異懸殊，也不存在關(guān)于最惠國(guó)待遇條款適用范圍的習(xí)慣國(guó)際法。因此，一旦發(fā)生投資爭(zhēng)議，就需要對(duì)個(gè)案當(dāng)中爭(zhēng)端解決條款和最惠國(guó)待遇條款的具體規(guī)定進(jìn)行正確的解釋才能最終確定最惠國(guó)待遇條款能否適用于爭(zhēng)端解決事項(xiàng)。④

有一些案例可以適用最惠國(guó)待遇條款。Maffezini案是ICSID裁決的第一起利用最惠國(guó)待遇條款規(guī)避提交國(guó)際仲裁前等待時(shí)間的案件。阿根廷的投資者M(jìn)affezini在西班牙投資建立化工廠，與當(dāng)?shù)卣l(fā)生爭(zhēng)議?！栋⒏ⅰ靼嘌离p邊投資條約》中要求投資者將其與東道國(guó)的爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁之前有18個(gè)月的等待期，而《西班牙—智利雙邊投資條約》卻只要求6個(gè)月。因此，投資者希望利用最惠國(guó)待遇條款，直接適用《阿根廷—智利雙邊投資條約》中規(guī)定的更優(yōu)惠的程序要求。該案得到了ICSID仲裁庭的支持，允許其利用東道國(guó)與第三國(guó)雙邊投資條約中的較短的等待時(shí)間。該案仲裁庭從條約中最惠國(guó)待遇條款的寬泛規(guī)定以及該條款沒(méi)有明確排除爭(zhēng)端解決事項(xiàng)為由，支持了最惠國(guó)待遇條款可以用來(lái)規(guī)避提交仲裁前置條件的要求。此后的Siemens案、Gas Natural v. Argentina案、Suez and Interaguas v. Argentina案、AWG v. Argentina案和Suez and Vivendi v. Argentina案的仲裁庭都采取了同樣的作法。

也有一些案例不能適用最惠國(guó)待遇條款。Plama v. Bulgaria案中，《塞浦路斯—保加利亞雙邊投資條約》只允許就征收補(bǔ)償額爭(zhēng)議提起仲裁，但保加利亞和其他國(guó)家的雙邊投資條約中卻允許對(duì)任何條約違反提起仲裁。塞浦路斯投資者以保加利亞政府為被申請(qǐng)人向ICSID提出仲裁申請(qǐng)，試圖利用最惠國(guó)待遇條款引入第三方條約中的可以將其他案件提交ICSID的規(guī)定。該案仲裁庭認(rèn)為特定條約中爭(zhēng)議解決條款是為解決該條約下的爭(zhēng)議而協(xié)商制訂的。因此，不能推定締約方已經(jīng)同意可以通過(guò)納入在完全不同情況下的其他條約中的爭(zhēng)議解決條款來(lái)擴(kuò)大基礎(chǔ)條約中這些條款。即除非基礎(chǔ)條約有明確的意圖將最惠國(guó)待遇條款適用于爭(zhēng)端解決條款，否則爭(zhēng)端解決則構(gòu)成最惠國(guó)待遇條款適用的例外。ICSID在2006年對(duì)Telenor案的裁決中，明確表明“本仲裁庭全心全意地贊同Plama案仲裁庭提供對(duì)原則的分析和陳述”。

由上可以看出，國(guó)際仲裁庭對(duì)最惠國(guó)待遇條款適用的裁決并不一致，但大的趨勢(shì)是國(guó)際仲裁庭在盡可能的擴(kuò)大自己的管轄權(quán)。

最惠國(guó)待遇條款適用于爭(zhēng)端解決事項(xiàng)可能對(duì)我國(guó)的影響。伊佳蘭案使我國(guó)第一次成為ICSID的被告，該案目前處于中止?fàn)顟B(tài)，最終也較有可能以雙方協(xié)商和解的方式結(jié)束。但該案卻給了我們一定的警示：一旦國(guó)際仲裁庭將最惠國(guó)待遇條款適用于爭(zhēng)端解決事項(xiàng)將對(duì)我國(guó)造成重大不利后果。目前，我國(guó)在雙邊投資條約中對(duì)國(guó)際仲裁的態(tài)度是全面接受狀態(tài)，基本上放棄了《華盛頓公約》授予東道國(guó)的四大安全閥。因此，雖然我國(guó)在第一代雙邊投資條約中采取較謹(jǐn)慎的態(tài)度，但卻存在著投資者可能利用我國(guó)新簽署的雙邊投資條約中的更有利的爭(zhēng)端解決條款將案件提交到ICSID仲裁的危險(xiǎn)。我國(guó)目前面臨著復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，投資政策的改變也在所難免，很有可能影響到外國(guó)投資者的利益，從而與投資者產(chǎn)生爭(zhēng)端。晚近的國(guó)際投資仲裁實(shí)踐突出地反映了仲裁庭過(guò)分偏向于維護(hù)投資者利益的傾向，一些國(guó)際仲裁庭甚至明確地宣稱(chēng)雙邊投資條約的惟一任務(wù)和目的就是保護(hù)外國(guó)投資者，而對(duì)東道國(guó)來(lái)講則非常不利。阿根廷便是一個(gè)很好的例子，從2001年開(kāi)始外國(guó)投資者紛紛依據(jù)雙邊投資條約向ICSID提起仲裁，到2011年7月7日，阿根廷在ICSID被訴的案件高達(dá)49起。在已經(jīng)結(jié)案的案件中，阿根廷幾乎全部敗訴，遭受了巨額的索賠。

對(duì)我國(guó)今后締結(jié)雙邊投資條約的建議

在同一時(shí)期內(nèi)，簽訂內(nèi)容相對(duì)一致的雙邊投資條約。締約國(guó)在不同時(shí)期簽訂雙邊投資條約時(shí)可能會(huì)有不同的立場(chǎng)，這是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，是無(wú)可厚非的。但在同一時(shí)期，面對(duì)相同的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，一國(guó)要盡可能保持相對(duì)穩(wěn)定的投資政策，在對(duì)外簽訂雙邊投資條約時(shí)，要保持相對(duì)一致的內(nèi)容。這樣可以防止外國(guó)投資者過(guò)多的利用最惠國(guó)待遇條款去挑選條約的后果。目前，不少文章認(rèn)為，我國(guó)在和一些發(fā)展中國(guó)家簽訂雙邊投資條約時(shí)，要盡可能要求東道國(guó)給予最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇并盡可能的爭(zhēng)取適用ICSID機(jī)制；⑤但和一些發(fā)達(dá)中國(guó)家簽訂雙邊投資條約時(shí)，則要盡可能的留權(quán)在手。這種考慮主要是我國(guó)兼具資本輸入國(guó)和資本輸出國(guó)的角度考慮的，但從另一方面來(lái)講，在同一時(shí)期雙邊投資條約不同的規(guī)定又為最惠國(guó)待遇條款的適用留足了空間。這樣很可能造成這樣的結(jié)果：發(fā)達(dá)國(guó)家的投資者可以根據(jù)最惠國(guó)待遇條款享受我國(guó)和發(fā)展中國(guó)家簽訂雙邊投資條約中的更優(yōu)待遇；而根據(jù)最惠國(guó)待遇條款發(fā)展中國(guó)家的投資者又可以享受到我國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂的雙邊投資條約中的更優(yōu)待遇。這樣可能違背了我國(guó)的締約意圖，造成對(duì)外開(kāi)放幅度過(guò)大，使我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)條件無(wú)法承受。

合理設(shè)置例外條款，適當(dāng)限制最惠國(guó)待遇條款適用。最惠國(guó)待遇條款的適用受制于例外條款，我們完全可以在雙邊投資條約中合理設(shè)置例外條款以限制最惠國(guó)待遇條款的適用，這些例外包括最惠國(guó)待遇條款本身的例外和整個(gè)雙邊投資條約的例外。對(duì)于最惠國(guó)待遇條款而言，可以明確將爭(zhēng)端解決事項(xiàng)排除在外，也可以明確規(guī)定該條款的具體適用范圍，從而間接將爭(zhēng)端解決事項(xiàng)排除在外。至于雙邊投資條約的整體例外，我國(guó)以往簽訂的雙邊投資條約基本沒(méi)有涉及。特別是在與德國(guó)、荷蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂的雙邊投資條約中，在全面同意ICSID仲裁庭管轄權(quán)這一前提條件下，仍然沒(méi)有明確規(guī)定合理的例外。目前，美國(guó)、加拿大現(xiàn)行雙邊投資條約示范文本規(guī)定了一系列重要例外事項(xiàng)，包括一些發(fā)展中國(guó)家像印度也開(kāi)始高度重視雙邊投資條約的例外規(guī)定，例如“重大的安全例外”、“一般例外”等例外事項(xiàng)。在沒(méi)有附加任何例外的前提下全盤(pán)接受ICSID仲裁庭的管轄權(quán)，容易導(dǎo)致阿根廷的覆轍，這不得不引起我們的足夠注意。

結(jié)語(yǔ)

總之，雖然最惠國(guó)待遇條款在投資領(lǐng)域發(fā)揮著保護(hù)平等競(jìng)爭(zhēng)、有效配置資源的重要作用，對(duì)投資者而言百利而無(wú)一害，但對(duì)東道國(guó)而言則需要辯證的去看待。由于國(guó)際仲裁實(shí)踐對(duì)最惠國(guó)待遇條款進(jìn)行了難以令人預(yù)測(cè)的解釋?zhuān)箹|道國(guó)根本無(wú)法準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)自己在雙邊投資條約中的具體義務(wù)。這無(wú)疑需要締約國(guó)高度警惕過(guò)于寬泛、概括式的最惠國(guó)待遇條款可能造成的潛在威脅。因此，我國(guó)在今后締結(jié)雙邊投資條約時(shí)，要高度重視最惠國(guó)待遇條款的作用，合理限制該條款的適用，防止重蹈阿根廷的覆轍。

（作者單位：河北師范大學(xué)法政學(xué)院）

注釋

①梁丹妮：“國(guó)際投資條約最惠國(guó)待遇條款適用問(wèn)題研究”，《法商研究》，2012年第2期。

②Alejandro Faya Rodriguez： The Most-Favored-Nation clause in International Investment Agreements， INT’L ARB， VOL.1， 2008.

③喬慧娟：“試析中國(guó)簽訂BIT中的東道國(guó)與投資者爭(zhēng)端解決條款“，《商業(yè)時(shí)代》，2012年第5期。

④喬嬌：“論BIT中最惠國(guó)待遇條款在爭(zhēng)端解決上的適用性“，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第1期。

⑤梁詠：“我國(guó)海外投資現(xiàn)狀與雙邊投資條約的完善”，《法學(xué)》，2008年第7期。

責(zé)編/張蕾