失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建

【摘要】隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng)村土地被征用，導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量劇增，失地農(nóng)民問題已成為當(dāng)前我國必須要正視的一個重大現(xiàn)實(shí)問題。針對當(dāng)前我國失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀及其產(chǎn)生的原因，文章提出了構(gòu)建我國失地農(nóng)民社會保障體系的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 社會保障 構(gòu)建

隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷加快，失地農(nóng)民已成為當(dāng)前我國城市化進(jìn)程中一個龐大的弱勢群體。失地農(nóng)民問題已成為當(dāng)前我國必須要正視的一個重大現(xiàn)實(shí)問題，亟待解決。

我國失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀

從總體情況來看，目前我國失地農(nóng)民社會保障存在保障水平較低、保障覆蓋面過窄、保障內(nèi)容比較單一、保障資金缺口較大以及缺乏具有可操作性的社會保障配套措施等問題。由于全國推行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，失地農(nóng)民基本享受了醫(yī)療保險，但是，失地農(nóng)民缺乏最低生活保障、養(yǎng)老保險保障及失業(yè)保險保障等。隨著失地農(nóng)民數(shù)量劇增，失地農(nóng)民社會保障問題開始受到社會的重視，一些大中城市和經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)在建立失地農(nóng)民社會保障問題方面進(jìn)行了有益的探索。

但是，目前我國還沒有制定專門涉及失地農(nóng)民社會保障方面的法律法規(guī)，即使一些地方政府出臺了關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等方面的規(guī)定，由于其條例、規(guī)章效力較低，其覆蓋面過窄，并不能全面有效地保護(hù)失地農(nóng)民的基本生活及長遠(yuǎn)生計，失地農(nóng)民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障。他們在城市中仍然受到種種不平等待遇，甚至被歧視，生活極不穩(wěn)定，無法抵御失去土地給他們帶來的各種生活風(fēng)險，真正成了所謂的“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無本”的“四無農(nóng)民”。

我國失地農(nóng)民社會保障存在的問題

征地補(bǔ)償范圍過于狹窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。依據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等四個部分，然而，實(shí)踐表明，現(xiàn)行征地補(bǔ)償范圍過于狹窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和水平明顯偏低，因?yàn)榇搜a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅僅是以按種植糧食作物的年產(chǎn)值來計算的，沒有考慮到部分地區(qū)被征用的土地絕大部分是種植經(jīng)濟(jì)效益較高的花卉、苗木、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，也沒有考慮到失地農(nóng)民的就業(yè)與發(fā)展已從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以及社會保障由農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障轉(zhuǎn)向了現(xiàn)代社會保障制度等實(shí)際變化。

征地補(bǔ)償管理費(fèi)混亂、分配不合理。土地征收補(bǔ)償是征地過程中的關(guān)鍵問題，但由于相關(guān)法律規(guī)定不清和土地產(chǎn)權(quán)界定模糊，導(dǎo)致征地補(bǔ)償費(fèi)管理和分配沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、失地農(nóng)民之間缺乏具體可操作的統(tǒng)一分配辦法，結(jié)果造成征地補(bǔ)償費(fèi)管理混亂、分配不合理；同時，在征地過程中，參加征地談判的主體一般是政府部門、開發(fā)商和村集體，而失地農(nóng)民卻被排斥在征地談判之外，沒有知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，從而導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)分配不透明，普遍存在暗箱操作和尋租現(xiàn)象；再加上對征地補(bǔ)償費(fèi)缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，還存在貪污、挪用和拖欠補(bǔ)償費(fèi)現(xiàn)象，失地農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償很少。

城鄉(xiāng)二元體制的制度性排斥。我國實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制是阻礙失地農(nóng)民社會保障問題解決的制度性障礙。城鄉(xiāng)二元體制以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動、農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變的戶籍制度為特點(diǎn)，在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、戶籍管理、社會保障等方面構(gòu)建了城鄉(xiāng)之間難以逾越的屏障。①在城鄉(xiāng)二元體制下，我國建立的社會保障體系也明顯體現(xiàn)了二元性，城市居民可以享受到醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、生育、工傷等社會保障，而失地農(nóng)民卻無法享受與城市居民同等的待遇，被排斥在社會保障制度安排之外。

構(gòu)建我國失地農(nóng)民社會保障體系的路徑選擇

構(gòu)建我國失地農(nóng)民社會保障體系是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌把握，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，確保失地農(nóng)民生計可持續(xù)發(fā)展。

完善相關(guān)法律法規(guī)，保障失地農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。第一，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位。由于相關(guān)法律對土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定不明確、界定模糊，嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。為切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，國家應(yīng)加快土地流轉(zhuǎn)立法，明確集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，確定其所有權(quán)的主體，明確其產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改變集體土地產(chǎn)權(quán)界定模糊不清的狀況。為此，國家要完善和修改《土地管理法》和《物權(quán)法》等相關(guān)法律及其配套制度，確定土地產(chǎn)權(quán)的一元屬性，明確集體土地所有權(quán)的主體為村民委員會范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同所有，即確定農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位，確保農(nóng)民對土地的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等，以此來保障失地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

第二，明確界定“公共利益”，縮小征地范圍，規(guī)范政府的征地行為。由于相關(guān)法律對“公共利益”的規(guī)定不明確，界定模糊化，導(dǎo)致政府部門泛化“公共利益”，給亂征、濫征農(nóng)村土地提供了便利，嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。為此，國家應(yīng)完善和修改《憲法》和《土地管理法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款，對“公共利益”的內(nèi)涵和外延作出明確具體界定，可以采取概括式與列舉式相結(jié)合的辦法明確界定“公共利益”的范圍，嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營性用地和公益性用地的征地范圍；對于公益性用地實(shí)行征收，但應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而對于經(jīng)營性用地，只能通過市場途徑來解決。禁止任何組織和個人披著公共利益的外衣征用經(jīng)營性用地，侵犯失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

完善征地補(bǔ)償制度和土地征用程序，保障失地農(nóng)民土地收益權(quán)。第一，建立公平合理的土地征收補(bǔ)償制度。征地補(bǔ)償是征地過程中的關(guān)鍵問題。尋求失地農(nóng)民、征用土地主體和政府部門之間最佳的利益結(jié)合點(diǎn)，建立完善公平合理的土地征收補(bǔ)償制度，是保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)鍵。因此，應(yīng)該盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)和征地補(bǔ)償分配的條例和細(xì)則，確定征地補(bǔ)償受益主體，明確征地補(bǔ)償?shù)臍w屬和運(yùn)用。制定具有強(qiáng)制效力的條例和細(xì)則來規(guī)范分配行為，確保征地補(bǔ)償費(fèi)足額及時分配到失地農(nóng)民手中。建立有效的社會監(jiān)督機(jī)制，對貪污、挪用、拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)的相關(guān)責(zé)任人要依法追究，嚴(yán)肅處理。

第二，健全和規(guī)范土地征用程序，增加其公開性和公正性。程序公正決定結(jié)果公正?！皼]有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障”，“為求客觀、理性、公正的決定起見，必須有程序法規(guī)制”②。因此，健全和規(guī)范土地征用程序，增強(qiáng)其公開性和公正性是完善土地征用制度和保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要措施。為此，必須完善和修改相關(guān)法律法規(guī)，建立土地征用的公告制度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度和征地補(bǔ)償爭議司法救濟(jì)制度，健全和規(guī)范具有可操作性的土地征用程序，確保征地過程的公開性和群眾性，切實(shí)保證失地農(nóng)民對征地過程依法享有知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、參與權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)。

建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失地農(nóng)民社會保障體系。這是保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑。因此，必須徹底打破我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元體制，為失地農(nóng)民建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，而這一體系主要內(nèi)容包括社會保障基金的籌集方式、社會保障基金的監(jiān)管與運(yùn)營以及社會保障的內(nèi)容等方面。具體思路如下：一是建立失地農(nóng)民社會保障基金。積極開展靈活多樣化的籌資方式來籌集社會保障基金，其資金來源可以包括政府的社會保障基金、部分土地補(bǔ)償安置費(fèi)用以及土地征用的部分增值收益。政府部門可以充分利用該項(xiàng)基金，保證失地農(nóng)民的就業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和最低生活保障等。二是明確失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容。首先，要建立適當(dāng)水平的失地農(nóng)民最低生活保障制度，保證失地農(nóng)民的“生有所靠”；其次，要建立有差別、多層次的失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，保證失地農(nóng)民“老有所養(yǎng)”；再次，要建立多元化、多樣化的失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度，保證失地農(nóng)民“病有所醫(yī)”。

建立失地農(nóng)民就業(yè)安置制度與再就業(yè)培訓(xùn)保障機(jī)制。針對失地農(nóng)民就業(yè)難現(xiàn)狀，必須建立健全就業(yè)安置制度與再就業(yè)培訓(xùn)保障機(jī)制，為失地農(nóng)民拓寬就業(yè)途徑。為此，首先，政府部門要積極創(chuàng)造條件，廢除失地農(nóng)民在城市的就業(yè)限制，消除就業(yè)歧視，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動力就業(yè)市場，積極開發(fā)就業(yè)崗位，拓展勞務(wù)輸出，緩解失地農(nóng)民就業(yè)市場的供需矛盾，鼓勵和支持失地農(nóng)民通過自主創(chuàng)業(yè)來實(shí)現(xiàn)就業(yè)，并在政策、稅收、貸款等方面給予優(yōu)惠政策；其次，建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)保障機(jī)制，強(qiáng)化對其就業(yè)技能培訓(xùn)政策和資金的投入力度。③

建立失地農(nóng)民法律援助制度。法律援助制度的實(shí)質(zhì)就是國家為一些弱勢群體的當(dāng)事人提供減、免費(fèi)用的法律服務(wù)。應(yīng)為失地農(nóng)民建立法律援助制度，及時為他們提供法律援助，強(qiáng)化失地農(nóng)民合法權(quán)益的法律保障。通過建立完善的法律援助制度，明確法律救助的內(nèi)容和程序，確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益受到侵犯時尋求保障，暢通失地農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)的訴求渠道，確保他們的合法權(quán)益能夠及時得到保護(hù)。

（作者單位：中國婦女發(fā)展基金會婦兒幫扶基金）

注釋

①陳垚：“失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究”，《湖北社會科學(xué)》，2011年第4期。

②楊海坤，黃學(xué)賢：《中國行政程序法典化》，北京：法律出版社，1999年，第46頁。

③鄭風(fēng)田，吳濤：“城市化進(jìn)程中如何確保失地農(nóng)民利益”，《人民論壇》，2011年第8期。

責(zé)編/邊文鋒