晚清時(shí)期災(zāi)荒應(yīng)急法律的文本分析

【摘要】晚清時(shí)期緊急應(yīng)對(duì)災(zāi)荒立法是我國(guó)古代災(zāi)荒立法之集大成者。一方面，晚清政府完善了自古以來(lái)的災(zāi)害立法規(guī)范，另一方面，也存在著體系上缺乏完整統(tǒng)一性、制度建設(shè)中缺乏救災(zāi)儲(chǔ)備金的規(guī)定、救災(zāi)實(shí)踐中相關(guān)法律文本與現(xiàn)實(shí)需求相脫離等問(wèn)題，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)當(dāng)代救災(zāi)立法與實(shí)踐無(wú)疑仍有積極的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】晚清 災(zāi)荒 緊急應(yīng)對(duì) 法律

晚清時(shí)期關(guān)于自然災(zāi)害緊急應(yīng)對(duì)的法律主要是災(zāi)荒發(fā)生后為了及時(shí)了解災(zāi)情、采取救災(zāi)減災(zāi)措施，以減輕災(zāi)荒危害程度的相關(guān)法律規(guī)定，主要見(jiàn)于光緒朝《欽定大清會(huì)典》（以下稱《會(huì)典》）、光緒朝《欽定大清會(huì)典事例》、《大清律例》，還有一些遇有災(zāi)荒時(shí)所發(fā)布的上諭中。主要包括災(zāi)情信息的收集、評(píng)估（報(bào)災(zāi)勘災(zāi)）法律規(guī)定，緊急救助（賑災(zāi)）及災(zāi)后恢復(fù)、災(zāi)害的管理體系等方面的法律規(guī)定。

晚清時(shí)期災(zāi)情信息收集、評(píng)估的法律規(guī)定

報(bào)災(zāi)的法律規(guī)定。所謂報(bào)災(zāi)是指一旦遇到災(zāi)荒，府州縣迅速把轄區(qū)的災(zāi)情逐級(jí)上報(bào)，由省督撫上報(bào)中央，使中央政府及時(shí)了解災(zāi)情，做好救災(zāi)準(zhǔn)備。清政府對(duì)報(bào)災(zāi)時(shí)限、報(bào)災(zāi)責(zé)任等制定了嚴(yán)格的法律。

報(bào)災(zāi)的時(shí)限規(guī)定。依據(jù)清朝法律，地方上一有災(zāi)情，應(yīng)速報(bào)中央。清代報(bào)災(zāi)在順治年間形成定制。到了晚清，報(bào)災(zāi)時(shí)限依《會(huì)典》規(guī)定，“凡地方有災(zāi)者，必速以聞，題報(bào)被災(zāi)情形，夏災(zāi)限于六月盡，秋災(zāi)限于九月盡，甘肅夏災(zāi)不出七月半，秋災(zāi)不出十月半”①。除全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定外，針對(duì)特殊地區(qū)作了特殊規(guī)定，體現(xiàn)了原則性和靈活性的統(tǒng)一。

報(bào)災(zāi)的責(zé)任。對(duì)于不能及時(shí)報(bào)災(zāi)者，各級(jí)官吏要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。據(jù)《清朝文獻(xiàn)通考》載，“州縣官報(bào)災(zāi)逾期一個(gè)月內(nèi)者罰俸六個(gè)月，一個(gè)月外者，降一級(jí)，二個(gè)月外者，降二級(jí)，三個(gè)月外者，革職，撫、道、府各官以州縣報(bào)告日起限，逾期也按州縣官例處罰”②?！稌?huì)典》中有罪“報(bào)災(zāi)之不速者”的規(guī)定③。這些法律不僅明確了各級(jí)官吏的職責(zé)，而且為及時(shí)上報(bào)災(zāi)情，為中央政府及時(shí)準(zhǔn)確籌劃救災(zāi)事宜提供了保障。

勘災(zāi)的法律規(guī)定。在報(bào)災(zāi)的同時(shí)，省州縣等各級(jí)官員應(yīng)當(dāng)快速地勘查災(zāi)情，及時(shí)上報(bào)中央，為救災(zāi)實(shí)行提供依據(jù)。為此法律明確規(guī)定了勘災(zāi)時(shí)間和期限、勘災(zāi)的標(biāo)準(zhǔn)、勘災(zāi)主體及職責(zé)等。

勘災(zāi)時(shí)間和期限。及時(shí)準(zhǔn)確地勘災(zāi)，才能使救災(zāi)有的放矢，使災(zāi)害的危害程度盡量減少。清朝法律規(guī)定：一是勘災(zāi)與報(bào)災(zāi)同時(shí)進(jìn)行，“督撫于題報(bào)情形時(shí)，一面委員勘定被災(zāi)分?jǐn)?shù)”④。二是勘災(zāi)須有期限，“州縣詳報(bào)被災(zāi)情形，查勘分?jǐn)?shù)，遵照題定四十日或四十五日限期辦理。其距省遙遠(yuǎn)地方，準(zhǔn)照交代之例扣算程途日期”⑤。

勘災(zāi)的標(biāo)準(zhǔn)、程序。勘災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)是確定責(zé)任和救災(zāi)的根據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)有二：一是以村莊為單位，依照受災(zāi)田畝，確定受災(zāi)等分。清代法律規(guī)定，“自六分至十分者為成災(zāi)，五分以下為勘不成災(zāi)”⑥。二是以戶為單位，核實(shí)災(zāi)民戶口，審定受災(zāi)戶的受災(zāi)等級(jí)，一般劃分極貧、次貧兩等。《會(huì)典》規(guī)定“及查明分?jǐn)?shù)后，隨分析極貧、次貧”⑦。審核戶口在確定災(zāi)分后進(jìn)行，兩者的順序不能顛倒。

勘災(zāi)主體及職責(zé)?？睘?zāi)中官員的責(zé)任主要是：一、勘災(zāi)應(yīng)當(dāng)及時(shí)。二、一般情況下，清朝勘災(zāi)的主體是督撫之下的知府、通知、通判、各州縣有司官員，被災(zāi)嚴(yán)重時(shí)，督撫必須親勘。如果不親自勘查，要承擔(dān)相應(yīng)的違法后果?！胺膊?jī)?nèi)有水旱霜雹及蝗蝻為害，一應(yīng)災(zāi)傷（應(yīng)減免之）田糧，有司官吏應(yīng)準(zhǔn)告而不即受理申報(bào)（上司），（親行）檢踏，及本管上司不與委員覆踏者，各杖八十?！雹嗳?、須如實(shí)報(bào)災(zāi)，不能匿災(zāi)，對(duì)謊報(bào)不實(shí)的行為追究相關(guān)法律責(zé)任?！皺z踏災(zāi)傷田糧時(shí)，部?jī)?nèi)有水旱一應(yīng)災(zāi)傷田糧，其檢踏官吏、里長(zhǎng)、甲首失于關(guān)防，有不實(shí)者，十畝以上至二十畝，笞二十，每二十畝加一等，罪止杖八十?！雹帷叭舨橘c官開(kāi)報(bào)不實(shí)，或徇縱冒濫，或挾私妄駁者，均以不職參治。”⑩

災(zāi)荒緊急救助（賑災(zāi)）的相關(guān)立法

賑災(zāi)是指災(zāi)害發(fā)生后所采取的緊急救助措施和手段，主要包括：

救災(zāi)，主要是指災(zāi)后救災(zāi)資金的撥付與使用。“水災(zāi)驟至，有司官即率眾救濟(jì)，漂毀房屋，給予搭蓬修費(fèi)銀，淹斃人口，給予葬銀。淹傷人口，給予撫恤銀，水沖沙壓地畝，給予挑培修復(fù)銀。皆按各省例定銀數(shù)散給?！?/p>

發(fā)賑，主要是指災(zāi)后米糧的發(fā)放救濟(jì)。按照勘災(zāi)情況將賑米發(fā)放到災(zāi)民手中，這關(guān)系到救災(zāi)的成效問(wèn)題，因此最為重要?！洞笄迓衫分幸?guī)定：“天下有司凡遇歲饑，先發(fā)倉(cāng)廩賑貸，然后具奏，請(qǐng)旨寬恤?！薄稌?huì)典》規(guī)定的更為具體，題報(bào)成災(zāi)情形的同時(shí)即發(fā)倉(cāng)賑濟(jì)災(zāi)民。限散賑一月，為正賑；查明被災(zāi)分?jǐn)?shù)后按極貧、次貧加賑：災(zāi)十分者，極貧四月，次貧三月；災(zāi)九分者，極貧三月，次貧二月；八、七分者，極貧二月，次貧一月；災(zāi)六分者，極貧一月；五分者，酌借一月口糧，正賑加賑米數(shù)，皆按日散給，大口日五合，小口半之。

減糶，即在災(zāi)年增加糧食的市場(chǎng)供應(yīng)，平抑糧價(jià)。歲歉米價(jià)騰貴，出糶常平倉(cāng)谷。督撫確核情形，于常年平糶照市價(jià)例減之外，再酌定應(yīng)減之?dāng)?shù)，具奏出糶，如倉(cāng)谷不足，則動(dòng)帑赴鄰省采買出糶。事竣，動(dòng)倉(cāng)谷者糴谷還倉(cāng)，動(dòng)庫(kù)帑者易銀歸庫(kù)。

通商，鼓勵(lì)商販運(yùn)送糧食商品去受災(zāi)地區(qū)銷售，并給予減免稅收的優(yōu)惠?！盀?zāi)區(qū)需米接濟(jì)，奏明招徠商販，有運(yùn)米前往糶賣者，所遇關(guān)口，免其納稅，給予印票，到境之日，呈送地方官蓋印，回空核銷，如未到被災(zāi)地方，先行糶賣，及偷運(yùn)他省，加倍發(fā)稅，仍照違禁例治罪?！?/p>

勸輸，對(duì)于出資捐助受災(zāi)者實(shí)行不同程度的獎(jiǎng)賞。“紳衿商民于歉歲出資捐賑者，準(zhǔn)親赴布政司具呈，所捐之項(xiàng)，聽(tīng)其自行經(jīng)理，不許州縣抑派。事竣，督撫覈實(shí)，捐多者提請(qǐng)議敘，少者給匾旌獎(jiǎng)?！?/p>

興工筑，即在災(zāi)荒之年興修水利工程，既能加固河防，又能雇傭?yàn)?zāi)民，使之糊口度災(zāi)?！盀?zāi)歲閭閻艱食，令督撫與地方應(yīng)舉之工，如溝渠、城垣、堤防，酌量提請(qǐng)辦理，俾貧民傭工就食?！?/p>

集流亡，即召集因?yàn)?zāi)流亡的災(zāi)民返鄉(xiāng)?！氨粸?zāi)貧民，令該管官善為撫恤，毋令輕去鄉(xiāng)土，其流亡外出聞賑歸來(lái)者，即準(zhǔn)如冊(cè)，一體散給?！鼻宕饕鞘震B(yǎng)流民和資遷流民還鄉(xiāng)。一旦遇災(zāi)，中央政府便命令督撫飭令各州縣妥為收留、安頓外來(lái)流民，賑糧或賑粥，并安置住所；同時(shí)也勸諭殷實(shí)之家盡力收養(yǎng)災(zāi)民，并給予相應(yīng)的鼓勵(lì)。為保證春耕生產(chǎn)，至開(kāi)春以后，則要將收養(yǎng)的外地流民資送回籍。

晚清時(shí)期緊急應(yīng)對(duì)災(zāi)荒法律的評(píng)價(jià)

從文本上看，晚清緊急應(yīng)對(duì)災(zāi)荒的立法不僅吸收了歷代救災(zāi)立法經(jīng)驗(yàn)，而且有了進(jìn)一步發(fā)展，從報(bào)災(zāi)勘災(zāi)到災(zāi)害救助，規(guī)定比較全面，但從晚清直隸救災(zāi)減災(zāi)實(shí)際效果來(lái)看，在立法上仍存在不足之處。

災(zāi)荒立法夾雜在其他制度法規(guī)之中，缺乏統(tǒng)一性。在晚清甚至整個(gè)清代，有關(guān)災(zāi)荒立法比較集中的法律主要見(jiàn)于《大清會(huì)典》戶部部分和《大清律例》中，其他散見(jiàn)于各種上諭之中，尤其上諭是皇帝針對(duì)特定的人和事臨時(shí)發(fā)布的命令，就事論事，這就使得災(zāi)荒立法缺少整體規(guī)劃，從而使得法律文本整體上缺少系統(tǒng)性和完整性。而在專門的災(zāi)荒應(yīng)急經(jīng)費(fèi)、應(yīng)對(duì)災(zāi)荒的專門統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、組織災(zāi)民自救等方面或只言片語(yǔ)或根本沒(méi)有規(guī)定，這必然在緊急應(yīng)對(duì)災(zāi)荒問(wèn)題實(shí)踐效果上大打折扣。

缺少專門的災(zāi)荒應(yīng)急儲(chǔ)備金和儲(chǔ)備物資的法律規(guī)定。減災(zāi)救災(zāi)的成效不僅取決于報(bào)災(zāi)勘災(zāi)的及時(shí)，還離不開(kāi)充足的經(jīng)費(fèi)保障，尤其是國(guó)家財(cái)政中專門的災(zāi)荒應(yīng)急儲(chǔ)備金和儲(chǔ)備物資的保障。但是從《會(huì)典》列出的常規(guī)財(cái)政支出中除了河流的歲修搶修款項(xiàng)外，在國(guó)家的財(cái)政預(yù)算中再也找不到專門用于災(zāi)荒的應(yīng)急儲(chǔ)備金和救災(zāi)物資的規(guī)定。這就使得救災(zāi)效果完全取決于災(zāi)害時(shí)國(guó)家財(cái)政的收支狀況及本省官員的個(gè)人能力和自身職責(zé)感了。這些都是救災(zāi)中不確定的因素。于是財(cái)政拮據(jù)的晚清政府一遇災(zāi)害根本拿不出足夠的資金和物資救災(zāi)，總是東挪西湊，直接影響到救災(zāi)成效，往往小災(zāi)變成大災(zāi)，大災(zāi)更是一發(fā)不可收拾。雖然當(dāng)時(shí)就有人提出要設(shè)立備荒儲(chǔ)備金的建議，并得到清廷認(rèn)可，但從來(lái)沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行。

晚清救災(zāi)減災(zāi)法律文本和實(shí)踐脫離。晚清政府一方面不僅完善了自古以來(lái)的災(zāi)害立法體系，而且也在救災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐中取得了一定的成效；另一方面在應(yīng)對(duì)災(zāi)荒的步履維艱，捉襟見(jiàn)肘，反映出了法律文本與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的脫離和互斥，缺乏二者有效的結(jié)合途徑和良性互動(dòng)結(jié)構(gòu)。這一方面反映在承自古代的救災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)不能有效地應(yīng)用到救災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐中，另一方面在救災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐中有些有效的實(shí)踐又不能及時(shí)的地反映在國(guó)家的立法中，從而導(dǎo)致了法律的日益陳舊積弊和現(xiàn)實(shí)中缺乏真正有效的法律加以規(guī)范和引導(dǎo)救災(zāi)實(shí)踐的現(xiàn)象，自然難以建立靈活的、適應(yīng)實(shí)際需要的災(zāi)荒應(yīng)對(duì)機(jī)制。

（作者分別為河北大學(xué)政法學(xué)院副教授，蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授；本文系河北省社科基金資助項(xiàng)目“近代應(yīng)對(duì)災(zāi)荒的法制建設(shè)研究—以河北自然災(zāi)害為對(duì)象”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：HB10HFX057）

注釋

①③④⑤⑥⑦光緒朝《欽定大清會(huì)典》（卷20）。

②《清朝文獻(xiàn)通考》（卷4）。

⑩同治四年《戶部則例》（卷84）。

⑧⑨《大清律例》，田濤，鄭秦點(diǎn)校，北京：法律出版社，1999年，第192頁(yè)，第614～617頁(yè)，第193頁(yè)。

光緒朝《欽定大清會(huì)典》（卷19）。

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）