土地矛盾中農(nóng)民利益的維護(hù)

【摘要】由于現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度存在缺陷、地方政府濫用土地權(quán)力、農(nóng)民維權(quán)能力的局限等因素的存在，在土地利用和土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移過程中，農(nóng)民利益經(jīng)常受損，土地矛盾沖突頻發(fā)，影響社會和諧。在土地矛盾沖突中維護(hù)農(nóng)民的利益，需要構(gòu)建利益分配機制，完善農(nóng)村土地制度，規(guī)范地方政府土地權(quán)力，提升農(nóng)民的維權(quán)能力。

【關(guān)鍵詞】土地矛盾 土地利益 農(nóng)民

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民可以從土地的產(chǎn)出中獲得滿足基本生活的物質(zhì)保障，并且土地作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)性資源，在其流轉(zhuǎn)和征收征用中，農(nóng)民可以獲得收益和補償。當(dāng)前我國進(jìn)入工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的新階段，對土地的需求量持續(xù)增加，人地矛盾日益尖銳，相關(guān)利益主體之間的關(guān)系更加復(fù)雜，因土地利益分配引發(fā)的社會矛盾日益成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要因素。筆者認(rèn)為，維護(hù)農(nóng)民利益是解決農(nóng)村土地矛盾問題的切入點和關(guān)鍵所在。

在農(nóng)村土地矛盾沖突中維護(hù)農(nóng)民利益的重要性

維護(hù)農(nóng)民利益是實現(xiàn)公平正義、社會和諧穩(wěn)定的內(nèi)在要求。長期以來我國所選擇的資本和勞動力向城市傾斜的發(fā)展戰(zhàn)略，使得廣大鄉(xiāng)村在為工業(yè)化、城市化提供資源支撐的同時卻難以充分受益于工業(yè)化、城市化的發(fā)展。城鄉(xiāng)居民在基本權(quán)益保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面的失衡和無序已經(jīng)成為推進(jìn)我國工業(yè)化、城市化所面臨的重要難題。在征地過程中，由于基層政府對土地財政過分依賴、征地標(biāo)準(zhǔn)和法律政策不完善等因素，農(nóng)民土地權(quán)益經(jīng)常受損，因征地問題所引起的矛盾糾紛時有發(fā)生，不僅影響農(nóng)民生活的安定，還成為威脅社會穩(wěn)定的隱患。

維護(hù)農(nóng)民土地利益是保障農(nóng)民權(quán)益的核心和關(guān)鍵。土地問題作為農(nóng)民問題的核心，是貫穿中國革命和建設(shè)的重要議題。歷史證明，解決農(nóng)民土地問題，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，是獲得農(nóng)民群眾擁護(hù)，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的關(guān)鍵，也是生產(chǎn)力發(fā)展的必由之路。當(dāng)代農(nóng)民的生活水平和社會地位發(fā)生了巨大的改變，但是土地仍然是農(nóng)民基本的物質(zhì)生活資料來源。在農(nóng)村社會保障體系尚未完善的情況下，土地所能提供的生存、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障功能仍然無可替代。土地利益關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和長遠(yuǎn)生計，是土地矛盾產(chǎn)生和化解的關(guān)鍵。

維護(hù)農(nóng)民利益是實現(xiàn)土地和勞動力資源優(yōu)化配置的必然選擇。隨著工業(yè)化快速擴張、人口增長以及農(nóng)村人口向城市聚集，城市對土地的需要日益增長，由此帶來了沉重的土地問題。土地作為承載工業(yè)和城市發(fā)展的基礎(chǔ)性稀缺資源，隨著我國工業(yè)化的快速發(fā)展和城市化的急劇擴張，不可避免地要求占有大量的土地以適應(yīng)新的經(jīng)濟發(fā)展需要，農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地的比重不斷增加，農(nóng)地非農(nóng)化在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)仍將持續(xù)。在這一過程中，只有切實維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，才能夠避免因為利益的調(diào)整與爭奪而引起的土地矛盾，在農(nóng)地非農(nóng)化的過程中同步推進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)化，讓失地農(nóng)民完成戶籍身份和生活方式的轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)農(nóng)村土地的合理調(diào)整和利用。

農(nóng)村土地矛盾沖突中農(nóng)民利益維護(hù)的現(xiàn)實困境

相關(guān)利益者對土地利益的爭奪中，農(nóng)民處于弱勢地位。土地利益的分配存在于一定的社會分配關(guān)系中。在農(nóng)村土地通過征收或征用轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的過程中，形成了地方政府、用地企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和失地農(nóng)民這四個主要的利益分配主體。從利益階層的劃分來看，地方政府作為公共權(quán)力的代表和實際執(zhí)行者，在征地過程中處于主導(dǎo)地位，也是土地收益的最大獲利者；用地企業(yè)依靠本身所擁有的資本和其他社會資源，通過各種途徑甚至權(quán)力尋租的方式來實現(xiàn)自身利益的最大化；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村中的管理者，擁有著豐富的生產(chǎn)資料和信息資源，在征地過程中往往為了獲得政績和經(jīng)濟利益而不惜盤剝農(nóng)民利益；農(nóng)民這一群體并不擁有土地的實際所有權(quán)，很少能夠真正參與到土地議價過程中，又在征地過程中難以獲得有效信息，甚至無法知曉自己被征土地的實際面積和國家規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)，更缺乏對土地利益分配的監(jiān)督，因而在土地權(quán)益分配中處于弱勢地位。

現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度安排存在缺陷。作為調(diào)節(jié)和規(guī)制與農(nóng)村土地相關(guān)的人與地之間、人與人之間關(guān)系的農(nóng)村土地制度，所涉范圍包括一切與土地有關(guān)的土地所有者和使用者圍繞土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、土地征用與土地管理等環(huán)節(jié)而發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系。其一，土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷。根據(jù)《憲法》和《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，然而對集體的定義尚未明確，多數(shù)地方政府實際執(zhí)行了土地所有權(quán)。其二，土地權(quán)益分配制度安排存在不合理，這是造成土地矛盾沖突的重要根源。一方面低成本征地使得農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益絕大部分歸國家壟斷所有，極大刺激了地方政府征地的積極性，借公共利益為名的大范圍征地造成土地浪費的同時也直接損害了農(nóng)民利益；另一方面由于對土地與農(nóng)民的利益關(guān)系缺乏正確認(rèn)識，以現(xiàn)用途的產(chǎn)值倍數(shù)給予的補償費，低估了土地的潛在市場價值與收益，在對土地的生產(chǎn)功能給予補償過低之外，對土地的保障功能、資產(chǎn)功能的補償更為薄弱。

地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對土地權(quán)力的濫用。分稅制改革以后，由于事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一，地方政府公共支出的壓力劇增，加上缺乏科學(xué)合理的政績衡量指標(biāo)，地方政府片面追求經(jīng)濟增長和財政收入增加，而低成本高回報的土地收益成為地方政府追求經(jīng)濟利益和政績的主要工具。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民小組等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地的經(jīng)營者和管理者，往往也是征地行為的實施者。由于國家行政權(quán)力的滲透和長期以來“官本位”思想的侵襲，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“行政化”嚴(yán)重，村集體組織實質(zhì)上成為政府權(quán)力在農(nóng)村的延伸。

農(nóng)民自身利益維護(hù)能力的局限。中國農(nóng)村長期以來的文化傳統(tǒng)形成了獨特的宗族關(guān)系和禮治秩序，向來缺乏基于利益主體的契約化組織，更不可能有效地組織起一個代表自身利益的集團。加之村委會和村民自治組織并未真正承擔(dān)起為民發(fā)聲的職責(zé)，在與其他強勢利益團體的對抗中農(nóng)民缺乏地位、權(quán)力和話語權(quán)的優(yōu)勢，往往成為利益受損的一方。由于在我國的土地政策中，農(nóng)戶的土地按人口平均分配，土地經(jīng)營細(xì)碎化，加上農(nóng)村人口眾多，地緣廣闊，農(nóng)民維權(quán)意識也比較淡薄，農(nóng)民缺乏組織起來的能力和意愿。另外伴隨著農(nóng)地非農(nóng)化的過程中農(nóng)民非農(nóng)化趨勢明顯，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)剩余勞動力大量向城市遷移，農(nóng)村勞動力的老齡化、弱質(zhì)化嚴(yán)重，農(nóng)民利益集團缺乏有力的組織者，在利益受損時，也無法通過組織化的途徑合理合法地表達(dá)意愿。

在土地矛盾沖突中維護(hù)農(nóng)民利益的思路與對策

構(gòu)建利益分配機制，讓農(nóng)民公平分享土地收益。農(nóng)民作為農(nóng)村土地的經(jīng)營者和集體所有權(quán)中的一份子，理應(yīng)享受平等的土地財產(chǎn)權(quán)利。為實現(xiàn)讓農(nóng)民公平分享土地收益的目標(biāo)，應(yīng)逐步實現(xiàn)農(nóng)村土地和國有土地同地同價同權(quán)，在土地交易過程中引入市場機制，通過市場配置土地資源、確定土地價格。另外在因征地而形成的土地利益分配中，要在著重實現(xiàn)土地生產(chǎn)功能補償?shù)耐瑫r，增加土地的社會保障功能補償和發(fā)展權(quán)益的補償，嘗試建立失地農(nóng)民的社會保障基金制度，以利于保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。

以確權(quán)和改革征地制度為核心，完善農(nóng)村土地制度。土地產(chǎn)權(quán)制度方面，在保持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，堅持農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)長久不變，充分保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的進(jìn)程，從而避免由于產(chǎn)權(quán)不明確而帶來的土地矛盾沖突問題。在征地制度的改革上，首先要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地的界限，其次要按照市場化的原則確定土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和辦法，使農(nóng)民能夠通過土地獲得經(jīng)濟收益和長久保障；最后要改革和完善失地農(nóng)民的安置辦法，政府要為失地農(nóng)民再就業(yè)提供幫助，消除農(nóng)民向非農(nóng)身份轉(zhuǎn)換的制度障礙。

規(guī)范地方政府土地權(quán)力，轉(zhuǎn)變地方政府的價值追求。地方政府應(yīng)當(dāng)樹立以人為本、為人民服務(wù)的義利觀，把實現(xiàn)公共利益作為終極目標(biāo)和價值追求，擺脫對土地財政的依賴和盲目追求政績的觀念，強化責(zé)任意識和服務(wù)意識，把工作重點轉(zhuǎn)移到發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民收入，解決民生問題上來。同時應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范行政審批制度，完善土地監(jiān)察體系，以防止土地浪費和腐敗的滋生。還應(yīng)逐漸調(diào)整鄉(xiāng)村治理關(guān)系，著力實現(xiàn)村民自治組織和村委會在基層組織中的作用，保障基層組織的民主程度和自治功能的發(fā)揮，真正發(fā)揮代表農(nóng)民訴求，維護(hù)農(nóng)民利益的積極作用。

強化農(nóng)民主體意識，推動農(nóng)民組織建設(shè)。農(nóng)民利益的保障取決于自身意識的覺醒和組織化程度，農(nóng)民利益的實現(xiàn)程度只是農(nóng)民在社會中所處的生產(chǎn)和分配地位的表現(xiàn)，所以只有當(dāng)農(nóng)民作為維權(quán)的主體意識覺醒，表達(dá)利益訴求和維護(hù)自身利益的能力不斷提升，才能擁有與其他利益集團博弈的能力。對于現(xiàn)階段而言，可以依托現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，發(fā)展其代表農(nóng)民表達(dá)和維護(hù)權(quán)益的功能。通過促進(jìn)農(nóng)民組織的培育，將分散的農(nóng)民利益聚合起來，使農(nóng)民能夠有能力、有組織地通過合法化的利益表達(dá)方式來維護(hù)自身利益。

（作者分別為四川農(nóng)業(yè)大學(xué)政治學(xué)院碩士研究生，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)政治學(xué)院副院長、副教授；本文系四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心2011年課題“中國工業(yè)化中期農(nóng)村土地問題研究”階段性研究成果，項目編號：CR1124）

責(zé)編/韓露（實習(xí)）