我國食品安全監(jiān)管體制的完善：現(xiàn)狀與反思

【摘要】食品安全一直是關(guān)乎國家發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和每個(gè)人生命健康的重大問題，如何妥善解決食品安全領(lǐng)域存在的種種問題，已經(jīng)成為我國政府當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。文章針對(duì)我國食品安全領(lǐng)域的現(xiàn)狀及食品安全監(jiān)管體制中存在的漏洞提出相關(guān)建議，以期為解決日趨嚴(yán)重的食品安全問題提供參考。

【關(guān)鍵詞】食品安全 監(jiān)管體制 現(xiàn)狀 反思

我國食品安全領(lǐng)域的現(xiàn)狀

近年來，我國食品安全問題層出不窮，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，僅在2012年上半年就出現(xiàn)了諸如“毒膠囊”、“果凍中添加工業(yè)明膠”、“蘋果套農(nóng)藥袋”以及屢禁不止的“地溝油”上餐桌等問題，還有前幾年曝出的關(guān)于奶制品中三聚氰胺超標(biāo)、山西老陳醋95%為勾兌醋、成色低劣的白燕添加硝酸鹽染制成血燕、毒饅頭、毒豆芽等等。目前，我國食品安全領(lǐng)域出現(xiàn)的各類不良事件，已經(jīng)極大地影響了公眾對(duì)于食品安全的信心，這種現(xiàn)狀主要集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

其一，食品安全事件頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益。日常生活中，每個(gè)人都是消費(fèi)者，都無法擺脫食品安全問題的陰影。坊間流傳著這么一種說法：生產(chǎn)加工那類食品的人絕對(duì)不吃某類食品。層出不窮的食品安全事件，嚴(yán)重降低了人們對(duì)食品安全的信任，對(duì)于外出就餐，甚至是家庭餐桌都存在著不信任感。食品安全本應(yīng)是食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域最低限度的保證，但是事實(shí)正好相反，食品生產(chǎn)加工行業(yè)難以保證最基本的食品安全，直接損害了社會(huì)公共利益。

其二，食品加工行業(yè)危機(jī)四伏，形成企業(yè)乃至行業(yè)株連的情形。近幾年的食品安全問題一旦曝光，不僅危及出問題的企業(yè)自身，還直接危及整個(gè)行業(yè)。食品安全問題一經(jīng)查出，往往并非是一個(gè)企業(yè)的違規(guī)操作，而幾乎是該行業(yè)所有企業(yè)都在刀尖上起舞，并且集體諱莫如深。近幾年的食品安全問題已經(jīng)變成了十分敏感的問題，只要曝光一例，必然產(chǎn)生波及效應(yīng)，嚴(yán)重地影響整個(gè)行業(yè)。所造成的直接惡果是傷害消費(fèi)信心，消費(fèi)者陷入了整體失望，覺得只要涉及食品安全領(lǐng)域，什么都無法信任，也不值得信任。食品安全領(lǐng)域的問題似乎已經(jīng)達(dá)到一發(fā)不可收拾的地步，很難讓消費(fèi)者去相信無良企業(yè)家，而且并非只是少數(shù)人缺乏最基本的良知，而是幾乎整個(gè)行業(yè)的人，無人去找回自己的良知。

其三，食品安全監(jiān)管體制無力，政府監(jiān)管缺位。食品安全的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是一種全方位多角度的監(jiān)管，既包括事前的監(jiān)管，也包括事后的監(jiān)管。但是我國目前的食品監(jiān)管卻體現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的無力感，往往是食品安全事件曝光后，才會(huì)溯及食品監(jiān)管的追責(zé)。不論是事前的防范還是事后的追責(zé)，都暴露出我國食品安全監(jiān)管體制的諸多不足。食品安全領(lǐng)域中政府監(jiān)管無力及缺位現(xiàn)象直接引發(fā)了食品安全領(lǐng)域諸多問題的發(fā)生，且一旦查出便是整個(gè)行業(yè)的大問題，加劇了人們對(duì)于食品安全的不信任感。

我國食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全監(jiān)管體制構(gòu)建的基礎(chǔ)，只有充分認(rèn)識(shí)到我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，才能有針對(duì)性地制定出符合人民生活需求的食品安全立法，政府才能做到有法可依，才能構(gòu)建科學(xué)合理、安全可靠的食品安全監(jiān)督機(jī)制。在食品安全領(lǐng)域真正實(shí)現(xiàn)防患于未然、源頭治理的途徑就是制定并嚴(yán)格執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)，但問題恰在于我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)“不標(biāo)準(zhǔn)”。這是受當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，也是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的副作用。我國大大小小的食品安全事故均體現(xiàn)出我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)“散”、“亂”、“差”等特點(diǎn)。而食品安全監(jiān)管體制涉及多個(gè)部門的合作，不是一個(gè)部門能夠一力解決的，在食品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏和流通各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)由不同的部門來通力配合保證食品安全監(jiān)管工作的順利進(jìn)行。通過解讀我國《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，可以大致梳理出我國目前食品安全監(jiān)管體制的脈絡(luò)。

首先，對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)而細(xì)致地規(guī)定，用于指導(dǎo)食品安全監(jiān)管執(zhí)法工作。第一，為各種食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一界定?！妒称钒踩ā仿氏让鞔_了我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的適用類型，肯定了強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，否定了其他一切的非強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，即非強(qiáng)制執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)在我國食品安全監(jiān)管體制中不得適用。第二，明確了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)性，食品安全標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變的，而是根據(jù)社會(huì)生活的變化而相應(yīng)作出機(jī)動(dòng)的調(diào)整，即建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。定期對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，制定出與時(shí)俱進(jìn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。第三，貫徹以人為本的食品安全標(biāo)準(zhǔn)理念。食品安全不僅應(yīng)達(dá)到無毒無害的標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)符合營養(yǎng)要求。

其次，政府應(yīng)加大力度，強(qiáng)化食品安全檢驗(yàn)工作。食品免檢制度一直是一個(gè)備受社會(huì)詬病的制度，原因主要有二：一是食品免檢制度自身的邏輯漏洞無法填平，企業(yè)過去的誠信并不能作為企業(yè)當(dāng)前及未來誠信的保證；二是食品免檢制度造成的后果嚴(yán)重，食品免檢制度似乎成為企業(yè)的“免死金牌”和“金字招牌”，誤導(dǎo)廣大消費(fèi)者的同時(shí)，也助長了企業(yè)間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，企業(yè)自身也喪失了內(nèi)部監(jiān)督的動(dòng)力，生產(chǎn)出的食品安全難以保證。食品免檢制度蘊(yùn)藏著許多法律風(fēng)險(xiǎn)及道德風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為十分有必要對(duì)其進(jìn)行規(guī)避。另外，食品檢驗(yàn)是政府相關(guān)工作部門的職責(zé)，是政府作為的體現(xiàn)，因此不應(yīng)放棄食品檢驗(yàn)職責(zé)，給食品安全埋下隱患。因此，《食品安全法》中明文禁止負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的政府工作部門對(duì)食品實(shí)施免檢，并且進(jìn)一步規(guī)定了要加大食品檢驗(yàn)的力度，由縣級(jí)以上的工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行定期與不定期結(jié)合的抽樣檢驗(yàn)。

再次，完善問責(zé)機(jī)制，從源頭上杜絕食品安全領(lǐng)域發(fā)生腐敗。食品安全涉及每個(gè)人的生命健康，在食品安全領(lǐng)域發(fā)生貪污腐敗對(duì)于人民群眾生命健康的影響也就更為嚴(yán)重。在食品安全事故發(fā)生后，暴露的往往是政府相關(guān)工作人員玩忽職守或者唯利是圖，給不符合條件的食品生產(chǎn)者發(fā)放許可證，又怠于履行保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的職責(zé)，有損政府形象和消費(fèi)者權(quán)益。因此，立法的重點(diǎn)在于完善問責(zé)機(jī)制?！妒称钒踩ā分忻鞔_地規(guī)定了食品安全事故中地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)以及監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，直接負(fù)責(zé)的主管人員及其他直接責(zé)任人員也應(yīng)因怠于履行監(jiān)管職責(zé)而需承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任。這里需要注意的是問責(zé)機(jī)制并不能成為免除國家賠償責(zé)任的理由，而只是政府就不當(dāng)作為而承擔(dān)的一種責(zé)任形式。

最后，食品安全監(jiān)管制度的核心在于以人為本。食品安全監(jiān)管部門在落實(shí)法定職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意將以人為本的理念作為指導(dǎo)思想，妥善地貫徹于工作進(jìn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。在監(jiān)管工作進(jìn)行的過程中，要注意兼顧公平與效率，把握好管理與服務(wù)兩種職能，厘清監(jiān)管與維權(quán)的關(guān)系。監(jiān)管工作設(shè)立的初衷正是出于保護(hù)處于弱勢(shì)的消費(fèi)者利益以及維護(hù)公共利益的需要，因此貫徹以人為本的理念符合監(jiān)督管理工作的內(nèi)在要求。

關(guān)于我國食品安全監(jiān)管體制的反思

食品安全監(jiān)管體制是多個(gè)部門通力合作參與的體系，這是由食品安全涉及環(huán)節(jié)的廣泛性所決定的。食品安全屬于“一個(gè)部門管不了”的情況，但是“一個(gè)部門管不了”，往往陷于“多個(gè)部門不好管”的尷尬境地。因此，如何建立快捷高效、信息共享且無縫對(duì)接的食品安全監(jiān)管體制是值得我們深刻反思的問題。

目前，我國的食品安全監(jiān)管體制存在的關(guān)鍵問題在于監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管盲區(qū)并存的尷尬。監(jiān)管重復(fù)是由于食品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)眾多，監(jiān)管部門的權(quán)限劃分不明，例如：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品在初級(jí)加工生產(chǎn)的監(jiān)管，而生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)則由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)監(jiān)管工作，再下一個(gè)流通環(huán)節(jié)由工商部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作，消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督。負(fù)責(zé)前后食品安全監(jiān)管工作的職能部門彼此間缺乏信息溝通，既有可能發(fā)生重復(fù)檢查的行為，又可能存在僥幸心理寄希望于別的監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)。

因此，在食品安全監(jiān)管工作中亟需打破“一個(gè)部門管不了，多個(gè)部門管不好”的怪圈。首先，在立法上應(yīng)當(dāng)從源頭上分清不同監(jiān)管部門的職權(quán)劃分，以便快捷高效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能，認(rèn)真及時(shí)地完成監(jiān)管工作。其次，堅(jiān)持和完善“多龍治水、分段監(jiān)管”管理思路，做到進(jìn)一步的信息互通和共享，定期通報(bào)本部門食品安全監(jiān)管工作成果，避免重復(fù)監(jiān)管，同時(shí)也避免監(jiān)管盲區(qū)。最后，食品安全監(jiān)管工作是涉及國計(jì)民生的大事，對(duì)于食品安全監(jiān)管的工作不能僅依賴有關(guān)監(jiān)管部門，同時(shí)需要本級(jí)政府積極督導(dǎo)，切實(shí)做好本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作，《食品安全法》中也將政府作為負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域食品安全監(jiān)管工作的責(zé)任主體，將食品安全監(jiān)管作為政府的重要工作職能之一。但此種做法也并非完全合理，因?yàn)楸炯?jí)政府與被監(jiān)管企業(yè)之間有著千絲萬縷的利益往來，政府出于保證財(cái)政收入、實(shí)現(xiàn)政績(jī)等多種因素的考量，可能會(huì)在履行食品安全監(jiān)管職責(zé)中有所疏忽。

基于我國食品安全領(lǐng)域的現(xiàn)狀，我國食品安全監(jiān)管體制略顯滯后，通過對(duì)這些問題的反思，能使我們找到食品安全監(jiān)管體制的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)其進(jìn)行有針對(duì)性的修訂補(bǔ)充。食品安全監(jiān)督管理工作任重而道遠(yuǎn)，需要政府部門更加關(guān)注，投入更多的精力切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。

（作者單位：河南大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）